第 1 章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
按照国际上规定，一个人年龄超过 65 岁就被确定为老年人；中国把年龄超过 65周岁的公民称作老年人。人口老龄化是指老年人口在总人口所占比例不断增加的过程，抑或青少年人口所占比例不断下降的过程①。全国老龄办指出，我国人口老龄化的速度快于全国人口递增的速度，我国已经进入了快速老龄化时期。我国人口老龄化呈现未富先老、进程快、数量多的特点，同时还伴随着“少子”老龄化、高龄化、空巢化、家庭结构小型化和家庭保障功能快速弱化的现象。联合国国际老龄研究所的所长约瑟夫.特鲁伊斯说过：人口老龄化已经成为全世界共同关注的问题②。日益严重的老龄化不仅加重了国家养老保障的负担，而且加大了老年人医疗卫生方面消费支出的压力。人口老龄化问题，是我们在全面建成小康社会的道路上不得不面对的严重的社会问题。
随着经济社会的发展和人民受教育程度的提高，人们的生育观念已发生了巨大变化，少生优生的观念已深入人心，4-2-1 的家庭模式将成为我国未来主流的家庭模式；随着经济社会的深入发展，大量年轻人走出家门，寻找更多挣钱的机会，因此，年轻既要忙于挣钱又肩负着养育下一代的职责，又要承担生活的重担和社会的压力，使得他们没有多余的精力去照料家中的老人，这种情况使得传统的家庭养老方式不断遭遇困境。而机构养老由于存在基础设施不完善、收费水平偏高、缺乏人文关怀等问题，老年人日益增长的养老需求不能得到满足。而社区养老不仅符合中国的文化传统，老年人还可以在自己居住的社区的家中进行养老，具有其他养老模式无可比拟的优势，适应了社会的发展需求。
以往，政府是社区养老服务的最主要供给主体，而现实证明了政府也有自己不能顾及的地方，政府的能力有限，不能对老年人一些需求做出快速的反应。随着人们生活品质的提高，中国人不只追求物质方面的吃饱穿暖，获得精神方面的满足成了老年人更高的追求，比如更期望得到别人的尊重与认可、更加希望实现自我价值等。我国政府是为人民服务的政府，政府提供的公共物品具有普适性的特点，由于每个人的需求会存在一定的差异性，公众个性化的需求不能得到及时的满足。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
1.2.1.1 国外相关的理论研究
上世纪 70 年代末资本主义国家经济发展的脚步逐渐放缓以及城乡老龄人口不断增多，西方国家“从摇篮到坟墓”的福利制度不断遭遇困境，传统的由政府提供全面的社会保障模式不断遭受冲击，高额的养老支出加重了政府的财政负担，让政府苦不堪言；同时伴随着人民思想观念和生活方式的变化，公众追求更高品质的养老服务。由政府供给的普适性服务已无法适应老年人日益增长的养老需求，在这种情况，西方学者积极寻找新的途径来解决养老问题，这种新的途径就是非营利组织参与养老服务的供给。波顿•韦斯布罗德针对政府过度干预带来的种种弊端和自由竞争带来的缺陷提出了政府-市场失灵理论，指出了政府和市场在提供公共服务方面的不足，阐述了非营利组织存在的原因，指出非营利组织应加强与政府合作，一起承担为国民社会福利的责任①。美国学者汉斯曼提出了合约失灵理论，注意了非营利组织的本身特征，从制度需求的角度来分析非营利组织存在的必要性，更多地说明政府和非营利组织之间是一种互补关系②。莱斯特•萨拉蒙是一位非常著名的非营利组织研究专家，他根据自己多年的研究，提出了第三方管理理论，他指出公共服务若由政府或非营利组织单方来提供会存在一定的缺陷，并由此论证了二者之间建立伙伴关系的必要性，政府能为第三方提供所需要的公共基金，将提供社会福利的权力下放给第三方，这样政府在保持自身小规模的同时，也能保障拥有充分的资源开展社会服务，从而减轻政府养老的压力。
埃斯平•安德森提出了合作主义理论，合作主义理论指出国家和社会可以建立起良好的合作关系，共同完成人们所需求的多样化的公共服务的提供④。罗斯则提出了福利多元主义理论，他认为社会福利的供给应该由多主体共同参与，强调的是“分权”和“参与”，主张社会福利的供给应该多元化⑤。伊瓦斯则提倡需要在国家、市场、家庭的基础上加入非营利组织，由社会各个主体一起承担社会福利的供给责任⑥。约翰逊•吉尔伯特指出中央政府、地方政府、社区、非公共部门应共同掌握福利部门的行政权。
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第 2 章 非营利组织参与社区养老服务的概述
2.1 相关概念的界定
2.1.1 非营利组织
对“非营利组织”最早称谓来源于美国，并由美国流传至全世界。由于西方国家不同的文化背景和社会体制，不同的国家和地区对非营利组织有不同的称谓，如在联合国将其称为 “非政府组织”；在美国多运用美国税法对非营利组织的运营进行征税，所以又称为“免税组织”。在英国，把从事社会公益事业的组织称为“慈善组织”，有的国家称其为“公民社会组织” 、“民间组织”、“第三部门”等等。他们都从不同的方面对非营利组织的内涵进行了界定，把非营利组织看作是介于政府和市场之间的一种民间组织。由于非营利组织形式多样，学术界对它的定义较多，目前被国际社会所接受的观点是美国约翰-霍普金斯大学非营利组织比较研究中心对于非营利组织的提法，该中心更加注重组织的组织结构和运作方式，认为符合民间性、非营利性、公益性、自治性和志愿性的组织即可视为非营利组织①。目前，该定义得到国际学术界的普遍认可。
由于不同的社会制度和不同的法律条款，我国几乎不存在符合国际标准的非营利组织。对于我国来说，它既不属于政府部门，也不属于市场组织，所以，可以将其定义为：营利不是其最终目的，以开展各种志愿性公益活动作为其社会使命的非政府的民间组织②。具有中国特色的非营利组织包括社会团体、非营利的事业单位、民办的企业单位和基金会。清华大学 NGO 研究所的王名结合转型时期的中国国情把非营利组织分为五类：公益型组织、转型中的国有事业单位、人民团体、未登记或转登记的团体、会员型互益组织③。
目前，无论是国外还是国内，对非营利组织还没有一个明确的定义。由于不同国家的、社会制度、经济发展程度不同，研究领域不同、关注焦点不同，因此各个国家对非营利组织的有不同的定义。本文采用的观点是:只有经过依法注册并且参与社区养老服务的社会团体、民办非企业单位、基金会，作为政府和社会沟通的桥梁，为社区内的老年人提供直接的养老服务，并享受政府的税费减免政策，积极履行社会义务并接受政府和社会监督的社会组织，即可成为“非营利组织”。
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2.2 相关理论的阐释
2.2.1 市场失灵理论
市场失灵就是指虽然市场具有高效性的资源配置优势，但是在公共物品的供给方面却存在先天性的不足，即存在市场失灵①。市场失灵主要有两大表现：一是导致公共物品的供给不均衡。公共物品的明显特征就是非竞争性和非排他性，由于较高的供给成本，私人组织或营利组织就不愿意承担，这样社会公众需要的公共物品就得不到及时的供给，进而导致公共物品的供给失衡。二是市场无法纠正负外部性。外部效应就是当市场双方交易完成以后，可能会对第三方产生一定的影响，可能会产生正的外部效应和负的外部效应，会对第三方产生不好的影响，由于第三方得不到及时的补偿，就会产生外部不经济。由于公共物品具有的性质，当一个人在使用公共物品时并不影响其他人对该物品的使用，并且不需要为已使用的公共物品付费，所以现实生活中就产生了“搭便车”的现象。公共物品的所具有的特点决定了不能由市场机制来提供公共物品，因此，对于社区养老服务这类公共产品不能仅仅依靠市场来提供，需要非营利组织的参与来弥补市场供给的不足。
2.2.2 治理理论
现代政府治理理念首先是在西方兴起的，实际上它是基于西方民主政府权力的不断扩张及形形色色的国家主义对公民社会的渗透侵吞的一种回应和反作用②。关于治理的界定，国内外研究者尚未形成一个统一、明确的概念。罗西瑙在《没有政府的治理》一书中指出，与传统的政府管理方式不同，治理指的是全体社会成员为了共同的目标而共同努力实现的活动，政府不再是唯一的活动主体，主要依靠全社会的共同约定来实现③。全球治理委员会于 1995 年发表的《我们的全球伙伴关系》对治理的定义是：治理是社会公众和政府机构共同管理各种社会事务的总和，使得不同利益主体的不同利益可以相互协调，并进行集体行动的过程④。换而言之，治理理论所强调的是，借助多方力量共同参与国家公共事务和社会事务，最终实现公共利益的最大化。治理理论包括以下几个特点：一是治理理论强调社会治理的多主体参与，社会公众、企业、非营利组织和政府一样都可以成为公共管理的主体，它们一起分担着公共事务治理的重任，政府与各治理主体之间的关系由传统的统治与被统治的关系转变成相互合作的平等伙伴关系；二是政府对社会治理不再统治，而是更加注重治理过程的网络化建设；三是公共治理的实现机制主要依靠多元主体之间的信任和合作，而不是依靠政府的行政指令进行治理；四是治理过程的互动性。治理理论更加注重政府与公民之间的互动，从而逐渐形成一个更加成熟的公民社会。治理理论的提出，意味着政府将所拥有的权力从国家转移到社会，进而加大了社会公共事务治理的力度，提高了公共服务的供给效率。
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第 3 章 我国非营利组织参与社区养老服务的现状及存在的主要问题..................... 18
3.1 我国非营利组织参与社区养老服务的现状................18
3.1.1 我国非营利组织的发展现状.......................18
3.1.2 我国社区养老服务的发展现状.........................18
第 4 章 非营利组织参与社区养老服务存在问题的原因.............. 24
4.1 政府层面的原因..............................24
4.1.1 政府补贴力度不够........................24
4.1.2 对非营利组织的政策扶持不足..............24
第 5 章 发达国家非营利组织参与社区养老服务的经验及对我国的启示................. 28
5.1 发达国家非营利组织参与社区养老服务的经验.......................28
5.1.1 英国非营利组织参与社区养老服务的经验.................28
5.1.2 日本非营利组织参与社区养老服务的经验.....................29
第 5 章 发达国家非营利组织参与社区养老服务的经验及对我国的启示
5.1 发达国家非营利组织参与社区养老服务的经验
5.1.1 英国非营利组织参与社区养老服务的经验
英国是一个经济发达的资本主义国家，也是世界上老龄化程度比较严重的国家。20 世纪 50 年代，政府也在为养老问题的解决而进行积极新的养老模式，在政府的不断努力下，社区照顾模式开始在英国流行起来。刚开始，政府是社会福利的主要供给者，但是 20 世纪 70 年代末发生了严重的福利危机，对传统福利国家的模式造成了巨大冲击，为了应对日益严重的福利危机，政府开始将部分社会职能下放给非营利组织，积极探索新的社会福利供给模式。20 世纪 80 年代以来，英国政府颁布先后颁布了《照顾白皮书》和《社区照顾法》，这些法规推动了民间力量参与社区照顾，政府的社会管理模式由“小社会，大政府”向“大社会，小政府”转变①。政府通过与非营利组织签订购买合同，加大对非营利组织活动经费的帮扶力度，对提供老年服务的非营利组织给与强有力的物质援助。另外，英国政府对非营利组织有一套包括服务项目的申报、项目执行、对服务人员的聘用等在内的规范完整的工作管理程序和评估体系。政府工作人员还会对非营利组织的服务项目价格、定期审查资金的使用去向。
英国的社区照顾体系由管理人员、关键人员和照顾人员组成，具有正规的管理流程，他们一般经过严格的培训，具有丰富的社会工作知识，还具有明确的分工，管理人员主要责任资金的分配、下层社区服务人员的招聘以及工作的监督，关键人员主要负责给老年人发放养老金、通过聊天了解老年人的各种日常需求、帮助社区老人解决一些重要问题，照顾人员则是被政府雇佣为老年人提供日常生活服务的人员②。他们一般都是社区老年人的邻居或者亲属，有的还可能是兼职的，政府为他们提供的是最基本的工资，这体现了政府对其工作的认可。可见，工作人员的任职资格和职责都要经过英国政府严格的规定③。
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第 7 章 结论
参考文献（略）