第 1 章 绪论
1.1 研究背景及研究意义
1.1.1 研究背景
多样化、高质量的民政服务，是推动社会治理创新和提升公共服务水平的重要保障。全面推进政府向社会力量购买民政服务，是满足人民群众民政服务需求、促进社会组织发展、商业企业公平竞争并以此推进政府改革的重要举措，是依据业务外包理论转移非核心业务、促进民政政务和民政事务相分离、加快民政部门职能转变的新探索，是引入竞争机制，推动民政服务供给侧结构性改革、提高民政公共服务供给效率的现实需要。
本研究以湖北省为研究对象，结合实际和工作需要，省民政系统积极开展向社会力量购买民政服务及其探索。省民政厅社区治理和服务创新实验区中期评估项目、武汉市社会组织公益创投大赛、孝感市农村留守儿童成长计划等项目，通过政府向社会力量购买民政服务的举措，提升了民政服务的实效，实现了政府与社会力量有效合作，为政府购买公共服务积累了经验。2017 年，湖北省民政厅用于社会保障和就业支出43609.68 万元，占民政总支出的 61.12%。其中，用于养老机构、城乡社区居家养老服务中心建设以及向购买五保对象、优抚对象的养老服务共计支出 8446 万元。2015年以来，武汉市民政局促进社会组织孵化与建设方面的购买服务预算每年均在 1500万以上，每年依据区民政局购买服务规模拨付超 600 万元①。荆州市、孝感市等市州也逐年加大政府向社会力量购买民政服务的力度。
然而，政府向社会力量购买民政服务，主要集中在最低生活保障、自然灾害救助、特殊弱势群体保护、优抚安置、社会组织培育等方面，这些服务之间缺少关联性，服务项目呈现碎片化。政府购买民政服务指导性目录的确定、购买方式的选择、购买价格的博弈、承接主体的资质认定、服务过程中的资金安排、服务结果的绩效评价等带来了诸多困难。
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1.2 研究方法与研究目的
1.2.1 研究方法
文献研究法：通过搜集、认真研读和整理政府购买公共服务风险防范相关文献，全面深入的了解政府购买公共服务风险产生的来源和风险防范的经验做法，为本文的研究提供借鉴参考的史料，从而确定本文的理论起点和落脚点。总结分析国内外与本研究相关的研究成果的基础上，深入思考和分析政府政策和做法，全面深入的了解政府购买公共服务风险的主要内容、购买方式、发展趋势和现实困境，为本文的研究提供理论框架和文献支撑。
实地调研法：本研究调研了湖北省政府向社会力量购买民政服务现状，湖北省各级政府在购买民政服务方面的实践，结合理论基础，分析其购买模式、一般性措施、实施效果及风险。
访谈法：本研究调研的 27 个政府购买民政服务的项目，通过访谈相关人员，深入了解了基本情况。
案例分析法：案例分析法是通过对单个案例或多个案例进行解释和描述，并用案例的内涵、结果检验和证明理论的研究方法。本文的研究属于案例研究中的多案例研究。主要以湖北省各地市区（县）的 5 个民政局、4 个救助局（站）、2 个福利院、2个社区服务中心及 20 多家企业和社会组织共同承担的 27 个项目为研究案例（附件2）。选择了 3 个典型项目，研究了不同购买模式下政府购买民政服务存在的风险及采取的一般性措施，并深入分析了政府购买民政服务面临的主要风险分析，最后，分析出政府购买民政服务要如何防范这些风险。
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第 2 章 相关概念界定及理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 政府购买公共服务
公共服务是公共管理学的范畴，我国的公共服务具体包括教育、科技、卫生，就业、社会保障、城乡建设和环境保护等内容①。目前学界公认把政府购买公共服务的定义为“政府通过财政资金购买方式将公共服务交由社会组织来提供，根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付费用，以实现特定的公共服务目标，是一种‘政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现’的新型政府提供公共服务方式。”②从定义来看，政府是委托主体，社会组织为受委托主体，购买内容是政府委托给社会组织提供的公共服务，经过 20 多年发展，政府购买公共服务已经扩至社会管理、民政服务、人才服务等多个领域。
2.1.2 民政服务
民政服务是围绕民政部门主管的业务所进行的工作，涉及国家政权建设、社会保障、社会福利和社会行政管理等各个方面，目的是解决民生、维护民利、落实民权，民政范围的所有事务性内容以及政务性内容都可以划归为民政服务的范围。本文研究中的民政服务主要是社会救助服务、社会组织建设管理、养老服务、社会工作服务、辅组性事务五大方面的内容。
政府购买民政服务是指政府民政部等政府部门把涉及民政服务的事项交由社会组织来提供，根据购买民政服务的内容、数量和质量等方面，按照一定的标准进行评估后支付费用的方式。本文理论与实践相结合，参考湖北省政府购买民政服务的类别
及其典型特征，将政府购买民政服务中社会救助项目、养老服务项目、残疾人服务项目、社会工作服务项目、社会组织建设与管理项目、民政所需辅助性事务等项目总结分析出一级、二级、三级目录，列为政府购买民政服务的内容，为民政购买服务的实践提供指导（见附件 1）。
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2.2 理论基础
2.2.1 委托-代理理论
20 世纪 30 年代，美国经济学家伯利和米恩斯提出委托—代理理论，最先倡导公司管理中所有权和经营权相分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权利让渡。委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容，授权者作为委托人，被授权者就是代理人，双方是一种明显或者隐含的契约关系，受信息不对称的博弈论的影响，可能导致因事前信息非对称引发的逆向选择风险和因事后信息非对称引发的道德风险。
政府购买社会组织所生产的公共服务，根据实际其提供服务的数量与质量而支付相关服务费用，提供公共服务的政府和市场是委托代理关系，而并非简单的责任转移，政府作为委托人（决策者）角色，其权力导向使这一行为赋予了行政化色彩。如果政府没有选择出合适的供应商，那么就会出现逆政府外包，如果政府对社会组织控制较弱，社会组织公平竞争环境就会被打破，政府也会出现寻租和监管失败等风险。行政化供给的本质即蕴藏了政府作为购买方的寻租、购买程序关系化和监管失败等风险。
2.2.2 风险管理理论
20 世纪 60 年代，梅尔和赫奇斯的《企业的风险管理》、威廉姆斯和汉斯的《风险管理与保险》两本著作标志了风险管理理论的诞生④。该理论认为，风险管理是采取措施降低成本和收益之间风险的过程，作为企业内部控制的重要环节，风险管理应贯穿每一时期，企业应根据情况及时调整应对策略。风险管理理论最初是用于企业风险预警，帮助企业对涉及成本的问题做出决策，同一时期风险管理理论扩展到市政领域，构建出市政领域的风险管理的机制，提高市政官员的服务能力和风险应变能力。
我国对风险管理的研究开始于 1980 年代，从大量企业相继建立专门的风险管理机构到企业的一个项目都进行风险管理，无不体现出风险管理对于活动目标实现的重要性。风险管理是过程管理，并有完整的风险识别-风险防范-风险控制-风险规避-风险评估的风险管理框架，政府购买公共服务是我国公共服务市场化改革的重要策略，每一个有效的策略都必须考虑风险识别与风险防范，从而控制风险把风险降低到最低，政府作为购买公共服务的主导如果运用风险管理理论的指导作用，从识别到风险就采取风险防范的措施，从主观和客观层面研究改进购买策略，就可以有效降低这些风险并保证项目实施效果。
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第 3 章 政府购买民政服务的实证研究：以湖北省为例.....................13
3.1 政府购买民政服务的概况.......................13
3.1.1 政府购买民政服务的内容....................13
3.1.2 政府购买民政服务承接主体的特征...................16
第 4 章 政府购买民政服务面临的主要风险分析...................25
4.1 相关主体方面的风险分析..................25
4.1.1 购买主体责任缺失.......................25
4.1.2 承接主体准入条件不明....................25
第 5 章 政府购买民政服务的风险防范的建议..............30
5.1 建立健全相关制度体系......................30
5.1.1 建立购买主体的责权清单................30
5.1.2 建立透明化的管理信息平台..................30
第 5 章 政府购买民政服务的风险防范的建议
5.1 建立健全相关制度体系
5.1.1 建立购买主体的责权清单
制定政府向社会力量购买民政服务参与主体的责权利清单，规范购买主体、出资主体、承接主体、受益主体、第三方评估主体之间的责权利关系。其中，关键是编制购买主体和评估主体的责权利清单。
明确购买主体（民政职能部门、民政事业单位）的民政政务与民政事务，区分购买主体的市场行为与行政行为，规范购买主体在承接主体选择、信息公开、合同管理、监督管理、绩效评价等环节的责权利事项，保障购买主体在政府购买民政服务工作中的角色定位。
针对购买主体，推行主体责任人终身追责制。责任到岗到人，痕迹管理，问题倒查，终身追责。政府购买民政服务，属于民生建设项目，关切群众（尤其困难人群）的切身利益。购买民政服务决策失误、串谋侵占购买民政服务资金、合谋降低民政服务质量标准、层层转包等，都会造成严重的民生后果。因此，民政服务的购买单位、主体责任人的责任应实行终身追究，不因追责对象职务变动、岗位调整、辞职、辞退、退休等免于追究。
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第 6 章 结论与展望
政府向社会力量购买民政服务工作，是创新公共财政投入方式，是满足人民群众民政服务需求，促进社会组织发展，商业企业公平竞争的重要举措。将有助于推动社会治理的创新。但在具体实践中，仍存在风险。因此，通过对风险的分析，构建政府购买民政服务的风险防范迫在眉睫。
参考文献（略）