城市居家养老服务标准化及其优化路径行政管理研究——以杭州市上城区为例

本文是一篇行政管理论文，本文致力于结合西方相关理论视角分析居家养老服务标准化的地方实践，并对该典型个案的成功经验与不足之处进行总结，探寻进一步完善我国城市居家养老服务标准化体系的可能性做法和有益尝试。

第一章绪论

第一节研究背景与研究对象选取
一、研究背景
人口老龄化日趋严重的大背景下，我国涌现出了大量“421”家庭传统家庭养老功能逐渐削弱、养老机构的供需矛盾也日益突出，因此居家养老模式发展成为融合家庭养老与机构养老两种模式特征、符合中国国情的新型养老模式。目前我国已经建立起了“以居家养老为基础，社区为依托，机构为支撑”的社会化养老服务体系气与此同时，20世纪90年代我国政府部门开始引入ISO9000质量管理体系，将企业标准化理念引入到政府管理和公共服务领域，这是我国公共服务标准化建设的开端，且实践发展领先于理论研究。而养老服务作为公共服务的重要领域，在该领域引入标准化技术工具是新形势下的必然要求，养老服务标准化经历了从工具创新到制度创新、从质量管理要标准化管理的过程。随之，居家养老服务标准化工作被列入政策议程。
首先，破解人口老龄化中国式难题，需要创新手段发展居家养老模式。根据调查数据显示，我国将于2050年左右老年人口占到全国总人口的三分之一，2013年10月，联合国首次发布了反映老年人生活质量的“全球老年观察指数”，中国位列第35名气可见与国际社会相比，我国的养老服务水平总体不高。不同于新加坡、日本、北欧等国，我国既不是高度发达的城市国家，也不是高福利国家，因此需要运用“中国式思维”去破解，不能盲目照搬其他国家解决老龄化困境的做法。其中，标准，被视为解决养老问题的一个关键因素。作为提高服务质量和管理效能的技术保证和管理手段，标准化工作能缓解老龄化形势的同时，还能有效提升老龄产业的发展水平。
其次，公共服务均等化的实现与服务质量的提髙亟需引入标准化工具。2005年，中共十六届五中全会首次提出“公共服务均等化”这一概念，目前，我国公共服务均等化目标已初步取得一定成效，如部分省市城乡收入差距逐步缩小，城市化进程明显加快，但促成均等化的制度安排尚缺乏系统性。中国在公共服务领域仍面临着严峻的挑战，如公共服务供需失衡，公共资源配置不均，公共服务标准不规范。毫无疑问，在全面深化改革的大背景下，公共服务均等化的实现与服务型政府的构建都离不开公共服务标准化这一技术工具手段。标准化是实现均等化的标尺和依托，居家养老服务的供给与均等化的实现需要通过有相应制度与技术支撑的规范与标准来实现。
............................

第二节研究意义与研究方法
一、研究意义
（一）理论意义
从理论视角看，有利于深化新公共服务、全面质量管理（TQM）、目标管理（MBO）与标杆管理等理论的内涵。新公共服务理论摒弃了新公共管理理论的弊端，提出“以服务代替掌舵”，这一原则能很好地指导我国公共服务标准化在具体领域的开展；居家养老服务标准体系是不断修正的过程，部分标准要与时俱进。全面质量管理理论和标杆管理理论都强调树立“目标”，并参照目标不断改进、寻求最佳结果，我国公共服务标准化实践先于理论，在很大程度上遵循：地方政府或政府部门首创国家引起重视进行局部范围推广试点其他地方政府引入学习的模式，试点的“示范效应”充分体现了质量管理与标杆的重要性；从研究主题看，虽然养老服务业和养老机构标准化的研究众多，但对居家养老服务标准化的关注度仍不够；学界目前在居家养老服务的标准化方面的研究主要从宏观视角出发，忽视对城市居家养老服务标准化的运行机制层面的研究。个案分析也只局限于对出台政策的分析，缺乏经验总结。总之，本文致力于结合西方相关理论视角分析居家养老服务标准化的地方实践，并对该典型个案的成功经验与不足之处进行总结，探寻进一步完善我国城市居家养老服务标准化体系的可能性做法和有益尝试。
（二）现实意义
第一，研究主题的选取紧密结合当前公共服务领域的热点议题。公共服务标准化以及养老模式的研究是我国实现公共服务均等化、建成服务型政府的题中之义，以工具创新驱动制度创新有利于完善顶层规划。2016年，中共中央总书记习近平在主持我国人口老龄化的形势和对策集体学习会议上强调，要坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合，努力挖掘人口老龄化给国家发展带来的活力和机遇。这表明养老不应只将其视为“包衹”，而是要构建养老与国家经济社会发展互促互进的关系。而标准化这一工具则与“积极养老”的时代观念十分契合，为解决中国养老难题提供了新思路。第二，研究个案杭州市上城区在居家养老服务标准化方面产生的“示范”效应，可为我国其他城市地区甚至农村的居家养老服务标准化工作提供经验。有利于推动全国范围内的居家养老服务标准体系的完善，加强政府管理与公共服务的可测量性与可评估性。以标准化缓解城市公共治理的资源困境，推动政府机构改革和职能转变，促进社区建设和发展。
........................

第二章居家养老服务标准化的理论与实践

第一节相关概念厘定
一、居家养老的涵义变迁
目前，学界与政府相关部门对于居家养老这一概念的定义仍未达成共识，但总的来看，2008年全国老龄办给出的定义较为权威，也更符合中国语境。即“政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理以及精神慰藉等方面服务的一种服务方式”。该定义在相关文件中一直沿用，但是城市老年人需求以及活动半径会随着年龄增长发生变化，社区与志愿者在居家养老服务中扮演着越来越重要的角色，“家”的范围有所拓展延伸。居家养老这一公共服务领域的改革在地方实践中内涵也日益丰富，赋予了新的时代意义。
结合全国实践来看，很多地方城市居家养老呈现分散式的特征，包括两部分，其一是以家庭和社会组织为依托提供的上门服务，其二是以社区为依托提供的就地服务；具体来说，居家养老服务不仅涵盖承接政府购买服务的社会组织和企业这些服务实体提供的上门服务，还包括居家养老服务照料中心（“星光老年之家”改造升级后的场所）、老年食堂等新兴载体提供的就地服务。此外，服务内容延伸出了具有地方特色的水电家电统筹保修服务以及智慧居家服务、喘息服务、医疗签约服务以及“时间银行”志愿者服务等内容。
综上所述，本文的居家养老服务是指政府与社会力量依托社区为老年人提供的上门服务和就地服务。其中，上门服务包括生活照料、家政服务、康复服务、精神慰藉、智慧养老服务（呼叫终端的运用）、统保维修、医疗签约服务等；就地服务则包括以居家养老服务照料中心、老年食堂等“公共空间”载体为依托提供的娱乐休闲、生活服务、康复保健、日托服务、就地用餐、上门送餐等服务；志愿者服务则以社区为依托，包括法律援助、心理咨询等服务。由此来看，该概念是广义上的居家养老服务，居家养老服务范围更为广泛。现实语境中的城市居家养老服务体系如图2-1所示：

.........................

第二节相关理论基础
一、全面质量管理理论关于“PDCA循环”的启示
全面质量管理这一概念最早是由通用电气公司费根堡姆和质量管理学家朱兰于20世纪五十年代提出，是指一个组织通过全员参与、全程控制，持续不断地改进所提供的产品和服务质量的管理过程。其核心内涵是“四个阶段”一一PDCA循环，四个字母分别是“计划”、“执行”、“检查”、“处理”。居家养老服务标准化工作的开展无疑佐证了全面质量管理的科学性。从标准的制定、实施、服务质量的评价，再到标准的复审，最后进行修正或者终止，进入到下一个“循环”，每一个环节都强调对养老服务质量的控制与保证。此外，标准的制定环节需要采纳相关方的意见，是政府主导下的多方参与，以追求顾客（即老年人）满意为宗旨，以全员参与为追求目标。将该理论引入公共部门，有助于推行公共服务承诺制度、树立公职人员的顾客导向意识，助力标准化建设工作。
二、新公共服务理论关于公共利益与公民导向的启示
该理论由登哈特夫妇提出，是对新公共管理理论的超越与反思。强调政府的职能是“服务而非掌舵”，并且“公共服务与公民比企业家精神更重要”，政府应为公民服务，而不是为顾客服务。重视公共利益是政府的责任所在，公职人员应摈弃以往的“官本位”思想，树立“服务行政”与公民导向的理念，重视公民需求，关注民意，以人为本，民主地进行决策。公共服务标准化将新公共服务的精神理念很好地运用到了行政实践当中，不仅强调公共服务质量的提升，也始终以实现公共服务均等化为目标，深刻揭示了“公共利益是目的，而不是副产品”这一理论内涵。政府在公共服务领域的价值变迁大体上经历了三大阶段（如表1-1所示）。居家养老服务标准化强调统一性与民主性原则，有利于惠及覆盖面更广的公众利益，其产生的社会效益也远高于经济效益。

.........................
第三章“上城经验”：城市居家养老服务标准化的静态体系与动态过程...........21
第一节上城区居家养老服务标准化建设概况..............21
一、居家养老服务标准化建设的现实动因...........21
二、居家养老服务体系的发展现状...............24
第四章上城区居家养老脤务标准化建设存在的问题与原因分析..........53
第一节标准体系不合理，系统性不强.............53
一、标准欠缺协调性，内容重叠交叉...........53
二、部分标准缺失，“软硬件”失衡.............54
第五聿我国城市居家养老服务标准化建设的优化路径....................60
第一节加强制度建设，优化标准体系结构........................60
第二节逐步推进标准化试点，统筹区域间发展................62

第五章我国城市居家养老服务标准化建设的优化路径

第一节加强制度建设，优化标准体系结构
我国关于标准化的相关法律法规出台较早，然而近些年才涉及公共服务领域和养老服务领域。虽然总体上，标准化事业发展迅速，标准体系初步形成，应用范围不断扩大，国际影响力显著增强，全社会标准化意识普遍提高。但与经济社会发展需求相比，我国公共服务标准化工作还存在较大差距。从全国服务业标准近些年的发展规划（如图5-1）中可以看出，居家养老服务属于“卫生、社会保障与社会福祉”这一范畴，其在标准制定规划中的比例尚小，这说明在全国范围内，关于养老服务业的标准体系的构建仍处于起步阶段，要引起重视。并且从标准层级来看，专门针对居家养老服务领域的国家标准与行业标准数量还很匮乏（如表5-1）。制度建设总的要求是要运用系统思维，打造“泛标准”体系。“泛标准体系”意味着居家养老服务标准体系这一系统不是封闭的，并且是“横纵双向”的延伸。

......................

第六章结语与展望
对于居家养老服务标准化建设的研究，学界才刚开始起步。并且多局限于将标准化建设片面地理解为标准体系的构建或者标准化的过程。本文认为应结合动态与静态两个维度对其进行分析，才能对标准化建设或者说是标准化体系的存在问题与优化路径进行系统地、全面地感知与总结，这是一大创新。目前关于养老服务领域的法律制度很多停留在模糊性的指导原则阶段，缺乏具体操作方法。但可以用标准化的形式填补法律的空白和缝隙。
我国城市居家养老服务在标准体系建设方面虽然发展较为迅速，但尚处于区域发展失衡阶段。纵观国内外近些年的实践经验，其一，加强标准的制修订工作，完善居家养老服务标准体系及配套机制是推进标准化建设的首要工作。现阶段的主要任务是完善法律制度和重要领域标准，拓展服务内容，逐步将老年人用品标准、智慧居家养老、医养结合等新兴领域的规范以及相关国家标准与行业标准纳入到标准制修订规划以及养老顶层设计中来，这是当前我国居家养老服务的普遍需求，也是政府社会化养老的工作重点。其二，转变政府职能，厘清政府与市场职责，是我国居家养老服务标准化建设今后的重中之重。地方政府要重视标准的宣贯与实施，将文字性的标准文本在实施中转化为实实在在的社会价值与经济价值，提升市场化程度，实现政府购买服务手段多元化，不断加强居家养老服务标准化建设的资金、人才队伍与政策支持的保障，逐步引入更多的社会力量参与到标准的制修订与实施工作中。此外，要积极开展居家养老服务标准化试点，形成各方协同推进的协调促进机制，打好标准化建设的“组合拳”，树立更多地示范性“标杆”，打造更多具有地方特色的养老机构连锁品牌和区域，才能从整体上推动全国养老服务质量的提升与社会主义和谐社会的构建。
参考文献（略）