参与式扶贫：地方政府项目扶贫困境及对策行政研究

1 导论

1.1 选题背景及研究意义
随着中国经济整体发展水平的不断提高，当前中国政府对于反贫困和乡村发展的重视程度也提升到了一个新的高度，学术界对于反贫困的研究成果也层出不穷。在理论意义上，通过对前人反贫困研究成果的梳理并从中发现可能存在的不足之处，从救济式扶贫到开发式扶贫，从政府主导扶贫到引入社会力量参与再到以市场为导向扶贫，从对口帮扶到精准化扶贫。随着社会经济的不断发展，不同的时期，扶贫的主体与扶贫模式也在不断的发展变化。在现有研究中，理论上关于扶贫主体的探讨，多是政府主体，社会组织主体或是市场主体，而较少有人探讨将贫困的对象农民本身作为主体。即将农民既当作扶贫的对象，又视为扶贫的主体力量，具体内容包括，在扶贫项目的实施中，在村民自治意识和能力得到提升，基层自治组织有所发展，基层民主制度得到初步确立的条件下，通过农民参与的方式，打破传统的行政条块结构限制，以角色转换的方式对当前项目扶贫的运作过程进行改进和提升。充分调动农民自身的发展积极性和能动性，进而探索当前项目扶贫的完善路径。
从实践意义上来说，在现实的扶贫模式中，无论是救济式的还是精准扶贫，无论是政府主导还是市场主导，其实施都是将农民视为一个被动的对象，很少能够考虑到其切实的需要。通过提升农民的人力资本水平，让农民根据自身的实际需求来申请项目，则更具可行性和实践性；自主申请项目的方式在现实中更激发了农民挖掘自身潜力的积极性，是能够实现“授之以鱼，不如授之以渔”的一种可行方式。当贫困对象本身的主观脱贫能动性被调动起来之后，农民自己摆脱贫困的意愿会促使他们自身主动寻找脱贫致富的路径，让农民自身根据实际需要去向政府和社会组织去申请资源项目，而此时政府与社会力量只需要为农民提供他们发展所必须的资金、技术、设备等。以此来探讨项目扶贫微观运作的新模式。本文试图在理论和实践两方面探讨农民自身既为扶贫对象又作为扶贫主体的可行性。
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1.2 相关研究综述
1.2.1 中国农村扶贫相关研究
对贫困的认识，从最初的将贫困归因于贫困者自身，到如今认识到贫困是由于整个社会的经济结构变动和政治经济体制发展等多种因素造成的，对于贫困的认识包括政府在内的相关社会主体都经历了一个不断深化的过程。与之相适应的是对反贫困理论和措施的不断调整和发展的过程。从最早的政府实施的纯实物和服务的救济到现在的帮助贫困群体提升自我能力以实现自我发展。中国政府的扶贫工作历程走过了“单一性、救济式扶贫阶段”，“区域性、救济式扶贫阶段”，“全国性、经济开发式扶贫阶段”，“参与性、综合开发式扶贫阶段”，“多元性、可持续发展式扶贫阶段”等多个扶贫阶段。
从新中国成立到 20 世纪 80 年代，受经济发展水平及其它客观因素的影响，中国政府的扶贫主要是以单纯的经济救济手段为主：即遵循简单的直线思路——“缺啥给啥”，十分奏效。②救济式扶贫带有明显的单一性和分散性特点，是一种道义性的、慈善性的“输血式”救济行为。③此种扶贫模式使贫困人口一直处于被动接受的地位，贫困者的生产和劳动积极性并不能得到有效的激发和调动，反而有可能会让贫困人口养成一种懒惰的依赖心理。这种简单的“授贫以鱼”的政府扶贫方式并没有把扶贫和提高贫困者自我发展能力相结合，正如有学者指出的，扶贫资金不能只用于对贫困者的单纯救助，更需要强化贫困者经济自立的能力，否则，可以说这一反贫困计划是不成功的。④有可能带的一个后果是贫困者将这种扶贫视为其维持生存的一个单纯收入来源，而不再去从事农业生产和社会生产活动。
项目扶贫作为当前最主要的扶贫措施之一，受到了中央到地方的较大重视，成为全国范围内扶贫的主要手段之一，项目扶贫一方面确有明显的扶贫效果，同时也面临着相关的制度困境和组织运作问题。在当前项目扶贫工作推进过程中，突出表现为项目主体角色倒置和扶贫目标与最终结果相背离的问题。
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2 反贫困的两种理性冲突

2.1 道义经济理论
斯科特指出，农民的行动原则在很大程度上是不遵守市场经济原则的，他提出农民的生产活动原则更符合“生存伦理”和“安全第一”的道义经济原则。即农民生产活动原则是以满足生存需要和规避风险为主要内容的。在农民的社会经济实践和日常交易当中，深刻的反映出生存伦理的原则。23“安全第一”原则是指在不承担风险而能够维持生存现状与可以获得较高收益但同时需要承担一定风险相比，农民宁愿选择前者而不会选择承担风险以求获得高收益，尽管后者能极有可能够使其生存水平有一定的提高。这便是农民生存所遵循的道义经济观念。
由上可知，要以农民的立场和观点来考虑问题，而当地方政府通常看到的是地方的发展和农民生活水平提高的问题，农民往往看到的是其生存现状的改变以及为此所需承担的未知的风险问题，因此其对政府的扶贫项目和工作往往持比较冷漠的态度。想要使扶贫工作和项目推进能够取得突破性的进展，地方政府需要充分理解农民道义经济所遵循的价值原则。而如果忽视从农民视角出发的相关理论问题，那么当政府推进扶贫工作之时，农民的表现行为则会呈现出消极不配合甚至是冷漠的态度。
2.1.1 生存为主的行为逻辑
现代化是社会发展的总趋势，于农民而言，融入现代化的发展趋势之中，才能获得自身的长远发展。然而当前的现实却是农民面对现代化的进程表现出参与现代化动力不足情况，这与新中国成立之初优先发展重工业等一系列国家政策相关。一是计划经济下的统购统销，国家对农产品实际统一管理和统一分配，使农民失去了处置自身劳动成果的自主权，无法获得相应收益。二是户籍制度的限制，即人为的将全国人口划为农业人口和非农人口，这限制了人口自由流动并以此为标准为非农业人口提供相应的生活和福利保障，这进一步加深了社会的不平等。三是社会公共服务城乡分割体制，使城乡在教育、医疗卫生、养老等公共服务方面的待遇进一步拉大。政府为实现工业化和现代化，采取了首先促进城镇发展的政策，受客观条件的限制，国家作出了一些不利于农民平等参与现代化的政策和制度限制，造成的结果是城乡二元社会结构的分割。24这一结构下的各项制度措施，剥夺了农民农业生产的原始积累；限制农民向社会其他阶层的自由流动，导致了农民思想观念的固化，对于新事物更加排斥和恐惧，同时，由于城乡社会待遇的差别，会进一步加深了农民的贫困程度，加剧社会的不等；还因为农民在教育、医疗、养老等方面都要自己承担相应费用，使他们对于社会的进步更加冷漠，因为对于他们生存的现状并未有多少改善，这会使们保有一种道义经济的心理，即任何的对生活现状的冲击首先让农民想到的是会不会对自身生存的现状产生威胁。面对现代化，受各种社会制度惯性影响的农民更多的是恐惧而非想融入其中，因为他们受自身认识和客观条件的限制，现代化进程中的成果他们没有分享到多少，这就使农民缺少最基本的参与融入现代化进程的动机和动力。这是农民在现代化进程中生存为主行为逻辑的一种呈现。
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2.2 理性小农理论
波普金则指出，农民的生产活动符合经典经济学理论中的“理性人”假设，提出了“理性小农”的概念。他指出农民的生产活动也是受投资——收益和风险权衡等因素的影响。理性小农指出农民在进行社会经济交往、从事农业生产、配置农业生产资源和参与农民集体行动时，同样是理性的个体，同样以成本和收益为行动原则，力求个人和家庭福利的最大化。小农的理性行为表现在其会为个体利益和自身小家庭的福利做出理性行动而非为农民群体的利益或是道义观念付出行动。小农遵循的是成本投入最低与获得收益最大的市场经济原则。因此，无论是市场活动或是政治参与中，农民也是理性的投资者，都会以自身利益最大化为原则作出抉择。
2.2.1 传统农业观念下的农民理性
舒尔茨指出传统农民个体是典型的“理性小农”，个体农民在从事农业生产对资源进行配置和投入生产要素时，其遵循的是市场化的经济理性人原则，其组织农业生产和实施农业活动的行为以及最终对生产要素达到高效的利用都是理性选择的结果。正如他在书中所言：农民在运用其积累的传统经验和知识对其现有的生产资源和生产工具进行分配时是十分理性的，因为，这一观点认为小农都“首先是一个企业家，一个商人”。27小农关心的是知识进步所带来的生产要素中具有的新风险和不确定性，理性小农的选择就只能是拒绝使用新生产要素，这是农业生产处于停滞状态的原因。由此看出，传统农业停滞落后的根源在于生产要素价格过高，资本收益率过低，改造传统农业的根本举措在于供给新的生产要素，向农民进行人力资本投资。
而当现代化进程遇到传统农业观念下的理性农民时，现代化对农民的影响是相对微弱的，这在一定程度反映出农民的传统理性。受自身教育程度和文化程度的限制，他们对于现代化带来的生活方式的改变是持谨慎态度的，再加上农民分享现代化成果的渠道很少，他们本身就是现代化进程中的边缘群体，现代化受益的直接群体是与工业化与城市化相关的群体。在思想观念上，现代化的一些观念正在向农村地区渗透，但农民群体是比较保守和安分的群体，现代化的改观只有对农村的生产和生活方式产生有益的影响和现实的效果时才会被农民接受，而如果要让农民主动去参与现代化进程并接受现代化进程中的一些思想观念，是比较困难的。这是因为现有的社会分配体制使农民分享现代化成果的途径比较少，而对作为一个以维持生存现状为主要目标的农民群体来说，没有现实利益驱使，他们是不会主动参与进去的。由此可以看出，只有化解了农民在传统农业观念下的固有理性，才能使贫困农民全面的融入到现代化的进程之中。
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3 对贵州 Q 县 Y 村扶贫项目的分析................... 20
3.1 贵州 Q 县 Y 村扶贫项目实施过程的分析 .......................... 20
3.1.1 Y 村扶贫项目的预期目标 ..................... 20
3.1.2 扶贫项目实施过程和现实效果 ................ 21
4 参与式扶贫：扶贫资源供给与需求困境的化解机制..................... 30
4.1 创建农民参与机制.................... 30
4.1.1 建立健全基层村民自治机制 ............................... 30
4.1.2 以组织培训的方式提升农民人力素质 ....................... 32
5 结语.................. 40

4 参与式扶贫：扶贫资源供给与需求困境的化解机制

4.1 创建农民参与机制
针对政府“经济人”立场和农民的安全经济观念相冲突，进而导致政府资源供给与农民需求错位的情况。以参与式扶贫为解决手段，强调农民、政府和社会相关组织等主体参与扶贫，特别是农民作为其中一个参与主体，同时又是扶贫对象，这样一个双重身份。对于化解政府和农民的理性冲突，进而协调资源供给与农民需求的对接，具有现实的可行性。
传统的治理理论强调政府的一元治理，与政府的“经济人”立场相同，强调的是政府主导，忽视农民需求，进而导致理性冲突和资源供给与需求错位。多元治理理论以民主、协商、多元合作为主要内容，参与式扶贫正是体现出了多元治理的理论内涵，强调农民作为重要主体参与扶贫。体现出的正是治理理论的由一元到多元的发展趋势和扶贫工作中由过去的政府主导到现在农民参与的发展进程。但当前社会现实对于农民作为扶贫参与主体和社会治理主体的相关机制还有待进一步的完善，主要体现在农民的主动参与意识淡薄，基层自治组织发展程度不高，基层民主发展水平有待提升，农民的人力资本水平相对不高，政府对于多元治理主体的接纳程度不高等问题。因此，创建农民参与机制，要在克服以上问题的基础上进行，如此才能探索政府资源供给与农民需求脱节的化解机制。
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5 结语
参与式扶贫的角色转换机制，在一定程度上促进了基层政府角色转变，使其由扶贫资源的主导者和实施者转变为服务者；农民的人力资本水平得到了提升，其脱贫主观意愿增强；参与机制的引入使得社会力量得以动员，使扶贫问题成为了一个社会的共识问题；在克服相关限制条件的情况下，角色转换机制可以促使形成以农户为主，基层政府为辅的反贫困路径的形成。同时新扶贫机制依然面临相关的制度障碍，包括基层行政人员绩效考核标准依旧；基层官员对以 GDP 为目标的发展路径的依赖等因素。
在农民资本水平提升，农村自治组织建立和农民自治意识提高的条件下，为项目扶贫角色转换的实现提供了组织基础和制度条件。农民参与扶贫项目运作的积极性被调动起来，这在一定程度上促使了基层政府角色的转变，由项目资源的主导者和实施者向服务者的位置转换。农民人力资本水平得到了切实的提升，其思想意识和市场观念得到了初步的确立，脱贫的主动性和积极性在不断增强。引入参与机制，使得社会力量得以动员和参与，政府可以在更大的范围内调动各方面的资源，有利于形成扶贫是全社会的责任和义务这样一种观念。如舒尔茨所言，农业产量提升的最关键因素是由农民的能力决定的。农民人力资本的提升，所带的不仅是农业产量的提高和巨大的经济收益，同时也是整个社会绝对生活水平的提升和贫富差距的缩小。农民人力资本水平的提高，达到了“授民以鱼，不如授民以渔”效果。在农民人力资本水平提高的条件下，面对贫困，其不再是手足无措的被动受助对象，凭借自身能力和村级的互助组织力量，使农民在农业生产和提升生活水平时有了人力资本和组织依靠。农民渴望发展的主观能动性被充分的激发和调动起来，基层民主意识提升，主人翁意识觉醒，使得整个农村社会的生存状态得到全面的改善。由此可以推出，农民人力资本的提升和基层民主的发展，超出了角色转换机制的预期目标，该机制产生了意料之外的对中国乡村发展的有益效果。
参考文献（略）