公务员分级考录制度实证行政研究——以江苏省为例

第一章公务员分级考录制度的理论基础

一、人职匹配理论
（一）人职匹配的含义和主要内容
人职匹配理论最早是由帕森斯教授提出来，他认为，个体差异普遍存在，而每一种职业也因其工作性质、环境、条件等对工作者也有不同的要求，不同职业需要不同特性的人员，正因如此，必须要保证每个人的个性特征与其选择的职业相匹配。也就是说在人职匹配过程中，匹配度最好的的才是我们最优化的选择。刘长江认为人职匹配（能职匹配）指人的能级与岗位、职位对能级的要求完全适应，如果它们之间相适应，就称为能职相互匹配，否则称为能职不匹配。当能职匹配达到“恰好”的状态，才能真正实现人尽其才。薛宪方指出人职匹配就是指个体和某一具体工作的一种职位胜任力匹配。本文将人职匹配定义为组织出于某种目的或需求把人员配置（安排）在相应的职位上，以使个人的需要与职位的要求与个人的胜任力之间相似、相适，从而达成的一种良好的平衡状态。要想实现人职匹配首先要对人的个性特征有充分的了解和掌握，同时人职匹配理论是现代人才素质测评的理论基础。人职匹配理论中最有影响力的是特性－因素理论和个性－职业类型理论。
1.特性－因素理论
特性－因素理论起源于18世纪心理学的研究，由帕森斯和美国职业心理学家威廉斯提出。他们认为每个人都具有自己独特的能力模式和人格特质，并且都有其相适应的职业，人的特性又是可以客观测量的。特性－因素理论有三大前提即可测量性、匹配性和可行性。据此帕森斯提出职业指导由三步（要素）：第一是人员特性分析，通过科学的心理测量并结合其他手段对相关人员进行分析，获得相关人员的身体状况、态度、兴趣、能力性格和气质等方面的个人资料。同时，通过面谈、调查等方法获得个人家庭背景、学习成绩、工作经历和社会关系等情况，并进行评价。第二步是职业因素分析，各项职业具备不同的劳动条件和作业环境，就此主要分析各种职业对人的要求，所需的专业知识、特殊技能以及人员具备的生理和心理特征等。第三步人职匹配过程，在清楚了解个人条件的基础上，通过各种渠道获得职业任职条件的资料，并在职业指导者的帮助下，将个人的特性与职业相匹配，最后选择符合自己个性特点的职业。特性－因素理论之所以能够进行职业指导是因为它把对人的个性测评作为前提，从而促进了人才测评在职业选拔与指导中的运用和发展。
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二、胜任力素质理论
（一）胜任力素质模型及其在实践中的应用
胜任力素质模型就是为了胜任某项工作，完成某一绩效目标，要求任职者具备的一系列不同素质要素的组合。徐建平和张厚粲认为胜任力素质模型是指担任某一特定的人物角色所需具备胜任力要素的集合。也就是说胜任力模型就是为完成某一工作要求任职者所需具备相应的能力素质的科学标准。常见的胜任力素质模型有冰山模型、洋葱模型和胜任力辞典等。除此了这些通用模型，还有根据不同层级、职能公务员的特点，设计出的具体应用的胜任力模型。戚翠莲提出普通岗位公务员的能力素质模型，有基本能力、职业发展能力、岗位能力、自我发展能力四个一级指标，二级指标共18个。张艳燕对我国乡镇公务员胜任力评价模型研究提出四个一级指标即知识素质、技能素质、品质素质、能力素质，二级指标为二十项胜任素质。萧鸣政、陈小平采用问卷调查法、数据分析法等方法，构建了某中央部委机关局处级党政领导人才胜任力模型。该结构主要由政治素质、知识结构、心理素质、能力素质、品德素质、观念与理念与工作经验等七个部分的要素组成。从上述研究成果来看，胜任力模型在我国公务员体制中得应用主要体现在公务员胜任素质的研究上，试图通过较为全面地研究为公务员的选拔提供科学的标准。本文就是通过问卷调查法、文献法和访谈法来构建不同层级公务员的胜任力素质模型，只有通过确定不同层级公务员所需胜任力素质的科学标准，才能更加有效地选拔出不同层级优秀的公务员。本文中胜任力的概念范围是根据2003年出台的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》以党和政府对公务员素质的要求为依据，从政治思想、行政管理工作、心理调适和自身发展等方面着手，提出的公务员必须具备的九种通用能力：政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力和心理调适能力。并参照上海市2004年构建的上海市公务员胜任力三级指标体系。深圳市2005年构建的深圳市公务员能力标准框架和要素体系。
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第二章公务员考录制度概述

一、我国公务员考录制度的发展历程
公务员考试录用制度是国家机关人事管理的重要“入口”，对能否吸引优秀人才、建设高素质的公务员队伍起着至关重要的作用。实施公务员考录制度，一方面能够有效地建设一支高素质国家公务员队伍，从而提高公共行政的效率和质量；另一方面有利于规范公务员考试录用工作，克服选拔任用过程中的不正之风，从而落实依法行政，确保公平。现代意义上的公务员考录制度的产生在一定程度上受到了中国古代科举制度的重要影响。孙中山曾指出：“现在各国的考试制度，差不多都是学英国的。追本溯源，英国的考试制度原来还是从我们中国学过去的。”西方国家的现代公务员考试录用制度在19世纪就已经开始发展，而我国真正意义上的公务员考试录用制度起步较晚，大致经历探索创立、试行发展、全面实施和改革完善这四个阶段。
（一）公务员考录制度探索创立阶段
建国初期，国家仍在沿用革命战争时期建立的“任人唯贤”的干部选拔制度，在建国后的30多年里，我国的干部考试录用制度都是时断时续。直到1982年劳动人事部总结和吸取了建国以来干部录用工作经验和教训，制定颁布了《吸收录用干部问题的若干规定》，这是建国以来第一个考录公务员的综合性文件，首次提出“考试录用”的原则，即国家机关、企事业单位招聘行政管理人员要“实行公开考试、严格考核、择优录用”的办法。同时制定统一标准和成立专门机构共同进行命题、监考和评卷。”1989年1月，国家人事部与中共中央组织部联合发出《行政机关补充工作人员实行考试办法的通知》，规定凡是国家行政机关补充工作人员都应当贯彻公幵、平等、竞争原则，通过考试考核，择优录用。这标志着我国公务员考录制度建立。在此基础上，从1989年开始，选择在国务院6个部委和哈尔滨、深圳两个副省级城市进行公务员考录制度的试点，收到了良好的效果。
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二、江苏省公务员考试录用制度的演变与内容
（一）江苏省公务员考试录用制度的演变
江苏省公务员的考试录用制度是在国家公务员４录制度的基础上演变发展而来。江苏省公务员考录从1995年开始着手进行，制定出《江苏省录用国家公务员实施办法》，规定笔试内容为公共科目考试和专业科目考试，并且两大科目分别命题，公共科目考试由国务院人事部门命题，专业科目考试由省人事部门命题。1997年6月，江苏省正式面向社会公开招考党政机关工作人员和国家公务员，公共科目笔试为《公共基础知识考试》和行政能力测验》。自此江苏省公务考录工作风风火火地展开，相关配套的规章、制度相继出台。1998年以来，省人事厅先后出台了《江苏省录用国家公务员实施办法》等9个与公务员考试录用相关的规范性文件。
2002年，全省参照国家做法，开始实行公务员分类考试，并在公务员公共科目中增加了《申论》，并将招录职位分为A类和B类。A类是指从事政策、法律法规等的研究起草、实施指导和监督检查，以及负责机关内部综合性管理事务的职位。B类是指在机关内提供专业技术工作，并直接将各项具体的政策法规向公民、法人和其他组织实施的行政执法职位。其中包括A类考生考试科目为《公共基础知识考试》、《行政能力测验》和《申论》；B类考生考试科目为《公共基础知识考试》和《行政能力测验》。在2003年江苏省首次实行省、市、县、乡四级联考，并发布了《关于进一步加强和完善党政机关考试录用工作的通知》，此次文件取消了对高学历、高职称人员免考或简化考试科目和考试程序的优惠政策，明确要求补充担任主任科员以下非领导职务的工作人员，一律实行职位竞争考试，面向社会公开招录。2004年根据中组部、人事部《关于进一步改进党政机关考试录用机关工作人员和国家公务员有关工作的通知》，全省公务员招录工作强调基层工作经历重要性，积极做好选调生的选拔考试工作，并将公安院校毕业生的录用考试纳入全省招录考试范围。
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第三章江苏省公务员分级考录调查样本分析.................23
一、江苏省公务员分级考录的总体评价.................23
（一）公务员分级考试的必要性评价..................23
（二）公务员考试内容与实际工作的相关性评价.................23
第四章江苏省公务员分级考录实证研究结果分析.................34
一、江苏省公务员分级考录的总体评价分析..................34
（一）江苏省公务员分级考录必要性..................34
（二）公务员考试内容与工作的相关性..................34
第五章推进公务员分级考试录用的对策建议............40
一、构建公务员分级考试测评体系............40
（一）建立不同层级机关公务员胜任力模型...........40
（二）优化不同层级公务员录用的考试题型结构..............40

第五章推进公务员分级考试录用的对策建议

一、构建公务员分级考试测评体系
（一）建立不同层级机关公务员胜任力模型
胜任力模型，亦称胜任素质模型，是对员工核心能力进行不同层次的定义以及相应层次的行为描述，针对特定角色、功能、职位表现要求组合起来的一组胜任力，确定关键能力和完成特定工作所需求的熟练程度。公务员录用考试就是对考生各项素质与能力的选拔性测评，而公务员的胜任力模型为公务员的录用选拔提供了科学的标准。目前江苏省公务员按照分级和分类相结合的原则来划分公务员的类别，而公务员行政机关中职位类型在层级分布上具有非均衡性。例如在省级机关中，综合管理类公务员职位的分布比例要明显高于县、乡镇机关，行政执法类公务员职位则主要分布在具有行政执法职能的基层行政机关。正是这种非均衡性决定了不同层级公务员考录中不同类别职位的规模性差异，进而公务员录用考试类型在层级方面也表现出了相应的差异性。不同层级公务员素质的差异性要求建立不同层级公务员的胜任力模型，而当前我国公务员的能力标准架构是一种通用模型，这在一定程度上大大影响了公务员考录的科学性和有效性。为此，本文在国家九大通用能力的基础上，并通过对江苏省已考录公务员的进行问卷调查，根据数据分析的结果，试图构建省级、地（市）级和县乡级公务员的胜任力模型，以此作为今后公务员分级考录的测评依据，具体如图5-1-5-3所示：

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结论
公务员考录制度是公务员管理制度的核心，进一步完善公务员考录制度，改进考录测评技术，能够更好地提高公务员考录工作的科学性和针对性，从而建设一支高素质的公务员队伍，提高行政效率和公共管理服务水平。从报考者的角度来看，公务员考录制度更是为广大立志于做社会服务者和管理者的人打开了一扇大门，让所有人都能够公平的参与，竞争上岗。正如邓小平所说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无偿充分做好事，甚至会走向反面。”
自2006年《公务员法》颁布实施以来，公务员的选拔真正走上了制度化、规范化和法制化的道路，推动了包括公务员考录制度在内的公务员制度的科学发展，形成了充满活力的选人用人机制，促进了优秀人才脱颖而出。但我国公务员制度的发展起步比较晚，各方面还不够完善，特别是对不同层级公务员能力架构缺乏针对性，考察侧重点不明确，并且依照我国现行的规定，公务员录用考试在纵向各层级上仍采用同一模式，在报考条件，考试科目和考试内容等方面均无严格区分。而根据人职匹配理论和胜任力理论，每个个体存在普遍差异，具备不同的胜任力素质，并且每一个职业、每一个岗位对工作者也有不同的要求。不同层级机关其工作性质、工作环境和工作任务等方面存在较大的差异，那么不同层级机关公务员所需具备的能力要求自然有所区别。从对江苏省实证调研结果来看，不同层级机关的公务员也肯定了公务员分级考录的必要性和实效性，为此积极推进公务员的分级考试录用制度就是要确定省级、地（市）级和县乡级公务员的胜任力素质模型，并在现有的公共考试科目组合方式的基础上，进一步细化省级机关、地（市）级机关和县乡级机关公务员所需重点测查的要素、题型和分值比重，不断创新人才测评技术，建立和完善公务员分级考录的法律法规。增强公务员考录制度科学性和有效性，不仅能为国家选拔出高素质的优秀人才，也是对无数报考者心声的回应。
参考文献（略）