黑龙江省乡镇政府的社会行政治理研究

1 前言

1.1 研究背景
社会治理以广大人民的根本利益为切入点，可以有效预防和化解社会矛盾，不断创新社会组织管理体制，激发社会组织参与活力，培育社会中间力量。2014 年国务院政府工作报告中提出“健全村务公开、居务公开和民主管理制度，更好发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用。”2015 年政府工作报告中强调“支持群团组织依法参与社会治理，鼓励为农村留守儿童、妇女、老人提供关爱服务。”2016 年、2017 年政府工作报告中指出“健全基层群众自治制度，促进基层民主协商，以信息化为支撑推进社会治安防控体系建设。”十三五规划中强调“加强和改善农村社会治理，完善农村治安防控体系，深入推进平安乡村建设。”不难看出农村社会治理一直被国家所关注，是我国社会治理的重点与难点。想要实现治理体系和治理能力现代化，乡镇政府必须改变过去传统的治理方式，推动社会转型不能简单依靠自上而下的动员和命令。要完善社会治理体制，促进社会治理精细化，结合乡镇实际情况，构建群众共建、共享的社会治理新格局。
黑龙江省农村地区所占比重较大，农业人口较多，农业资源丰富，有效的社会治理是基层社会稳定和经济发展的前提和基础，乡镇政府良好的的社会治理可以促进农业现代化发展。目前，黑龙江省乡镇社会治理已初步形成了多元治理的格局，多部门联合印发了《关于完善社会服务体系，提升社会治理水平，实施社区、社会组织、社会工作“三社联动”的意见》。建立了“1+3+N”综合服务管理模式，完善了农村经济合作社、农民工会、乡村便民服务站三个基础平台，在尊重乡村民主选举、民主决策、民主管理的同时，乡镇政府积极引导、带动政府各部门、社会组织、企事业单位等多元主体参与到乡村社会治理中。
黑龙江省践行了乡镇政府负责、乡村社会组织协同、广大群众参与的多元社会治理形式，但在乡镇社会治理中也暴露出许多问题，黑龙江这样的农业大省，农业、农村比重比较大，由于利益群体多元化明显、矛盾冲突逐渐增多、农民权利意识增强、乡村社会心态复杂等因素，乡镇社会治理出现一系列新趋势、新特征，如何系统的、全面的改善并加强乡镇政府的社会治理，从而有效地缩小城乡差距，推进城乡一体化建设，成为当前急待解决的问题。
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1.2 研究目的与意义
1.2.1 研究目的
社会治理是国家治理体系的重要组成部分，乡镇政府的社会治理是关系到我国社会稳定和农业发展的重要问题，本研究以公共管理学、行政管理学、政治学等为基础，采用定性分析、定量分析、模型分析、文献研究、经验总结等研究方法，全面剖析了乡镇政府的社会治理的内容，对比了政府治理与社会治理的异同。以黑龙江为例对乡镇政府的社会治理现状和存在问题进行深入分析，建立乡镇政府社会治理能力评价指标体系，并对黑龙江省近五年乡镇政府社会治理能力进行评价，以数据为依托细致分析其发展趋势。借鉴日本、法国、广东省及浙江省先进的基层政府社会治理实践经验，总结对乡镇政府社会治理的可借鉴之处。从不同角度提出加强乡镇政府社会治理的对策建议，对消除城乡差距，实现城乡统筹、改善民生和促进社会公平提供帮助，为黑龙江省乡镇政府社会治理发展和完善提供理论指导和有益的借鉴。
1.2.2 研究意义
理论意义。社会治理是国家治理体系的重要组成部分，深入研究社会治理问题是对国家治理研究的有益补充，可以促进国家治理的真正实现。以往主要从国家层面对社会治理的进行研究，或是对某一个省市社会治理的研究，视角比较宏观，从宏观角度研究政策指导意义较强。本文以公共管理、行政管理等为基础，明确了乡镇政府的社会治理的内容，通过对黑龙江省乡镇政府社会治理现状、存在问题及治理能力的分析，提出了完善黑龙江省基层政府社会治理的基本思路与对策，研究的内容、思路及对策具有一定的创新性。采用实地调研获取数据，准确把握了黑龙江基层社会治理过程存在问题，对这些内容的研究，将会进一步充实和完善社会治理体系，符合社会治理现代化的要求。

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2 相关概念和理论基础

2.1 相关概念
2.1.1 社会治理
社会治理是在党领导下，由政府负责，为了实现维护群众权利、保障和改善人民生活、化解各种社会矛盾，促进社会公平、正义、有序、和谐等目标，吸纳社会组织等多元主体参与其中，对社会公共事务进行治理的活动。社会管理与社会治理的涵义从广泛角度上都可以理解为为了维护公共利益、稳定社会秩序，对公民社会领域的社会组织、社会事务和社会活动进行规范和协调等的管理过程。但将二者看作是改革理念，社会管理和社会治理之间却有着较大的区别。
社会治理是国家构建社会主义和谐社会的重要手段，作为全新的改革理念，社会治理有其自身的内在逻辑和价值追求。首先，社会治理对政府与社会的关系进行了重构。在“政府本位”的环境中，社会事务处在政府掌控和管理之下，但在社会治理中政府与社会的关系向“社会本位”变化，政府要做的是调控、引导、服务和整合社会资源，消除原有的统治观念，转而形成合作、协商、伙伴的思想。其次，对政府的责任进行了定位。在社会治理中，需要建设有限型政府，重新划定政府的职责与权力边界，退出之前不该管和管不好的领域，交给社会进行治理。政府的主要职能是为社会提供优质的公共服务，要倡导服务型政府的理念，着眼于服务百姓，重新定位政府的角色。最后，倡导多元主体之间平等与合作。多元主体之间建立起平等的伙伴关系，为了实现社会善治，共建合作的状态产生合力。而合理的参与方式和途径正是实现这种状态必不可少的手段，社会治理倡导多元主体在地位平等的情况下以公共利益为共同指向，经过对话、讨论、协商等参与过程，最终达成共识，并在一致的约束下进行公共活动，进而达到社会善治。社会治理为多元主体提供了参与公共事务管理的机会，同时也通过各主体相互监督实现了有效治理。
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2.2 理论基础
2.2.1 多中心治理理论
1989 年世界银行首次使用了“治理危机”(risis gvernane)一词，随后“治理”便成为公共行政学与政治学领域中热门词汇，治理(governance)与统治(goverment)有着本质的区别，因对概念的界定方式和界定范围不同，学者门从不同角度对理论和概念进行解构，再通过研究重构。詹姆斯·罗西瑙明确指出治理不同于统治，治理是一种新的民主实现形式，其主体是多元的，目的是通过自上而下的互动最大限度地增进公共利益。格里·斯托克提出，治理的多个行为主体出自政府但又不仅限于政府，它们在权力上相互依赖，使公共权威多元化，以自主管理或自治管理的方式解决社会问题。库伊曼和范·弗利埃特认为，政府在治理中的任务是构建协调机制、监督机制与公共管理三方面。目前，被学术界引用最多的还是全球治理委员会在 1995 年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中的表述：“治理是公共机构和个人管理公共事务的多种方式的总和。它使得利益相互冲突的或不同的主体得以协调，并采取一致的行动。”
我国学者俞可平在综合多方研究后总结治理是为了最大限度地增进公共利益，运用权力去引导、控制和规范多个主体活动。不难看出治理的主体是多元的，显示出“多中心”的特点。英国思想家迈克尔·博兰尼为了否定单中心管理模式，最早提出“多中心”（polycentrity）一词。后来文森特·奥斯特罗姆等学者，将“多中心”引入公共管理领域，提出多中心治理理论，随着研究的不断深入，该理论得到了越来越多的认同。
在社会治理中运用多中心治理理论，强调反对“利维坦式”的管理方式，也不主张无政府式的管理，应该将政府与社会组织、公民等视为平等的社会治理主体，管理的重心从单一政府到政府与社会共同治理转移，治理的过程超越了传统的统治模式和管理模式，强调了政府引导、协调、规范的作用。
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3 黑龙江省乡镇政府社会治理现状及存在的问题 ................15
3.1 黑龙江省乡镇政府社会治理的现状 ..................15
3.1.1 多元治理初步显现..............15
3.1.2 综合维稳逐见成效.........................15
4 黑龙江省乡镇政府的社会治理能力评价 ...................22
4.1 评价指标体系的构建.................22
4.1.1 指标体系的选择 ......................22
4.1.2 指标选取的原则 ..................22
5 国内外基层政府社会治理的经验借鉴 ......................31
5.1 国外基层政府社会治理的经验 .................31
5.1.1 日本市町村社会治理经验 ...............31
5.1.2 法国市镇社会治理经验 ...................32

6 加强黑龙江省乡镇政府社会治理的对策

6.1 转变政府职能
6.1.1 明确政府职责
社会治理是在政府负责下的多元主体合作共治，这就要避免乡镇政府在出现问题时把责任推卸给社会组织和农村群众，或是乡镇政府把本应自己承担的职责强制分派给其他主体，明确乡镇政府的职责是十分必要的。当前黑龙江省部分乡镇仍存在过度干预乡村自治，但在规定的管理工作中又缺少必要监督的情况，“越位”与“缺位”现象并存。在基层社会治理中，乡镇政府要做到既“退”又“进”。“退”是指乡镇政府从其法定职能之外的领域中退出，也就是从之前不该管而又管得太多的社会事务中退出来，将这部社会事务交给社会组织来完成。乡镇政府更等多工作应该放在指导、协调、监督方面，尝试在公共服务供给环节将“供给”与“生产”分成两部分，采用外包服务、签订合同、发放特许经营权等手段让企业、社会组织、甚至农民个人有更多的机会参与公共服务，实现公共服务供给最优化。在乡村自治范围内的事务，要把权限还给民委员会，不能强制摊派任务和指标，乡镇政府要做的是起到指导、引导和宏观调控作用。
“进”是指黑龙江省乡镇政府要把之前本应承担但忽视了的责任和义务承担起来。要将政府在财政预算、审计、税收等方面的职能强化；并进一步提升社会治安、环境保护、卫生防控等方面的监督调控职能，以及在农村最低生活保障、计划生育、养老保障等方面的管理职能。面对社会治理中的其他主体，应构建利益表达及协调机制，培育农村社会组织的参与意识，培养农村群众的自我组织能力，全面提高其他主体参与社会公共事务的程度。搭建对话平台，及时回应群众合理、合法的诉求，就农村群众反映强烈的问题，不能简单的采取行政强制手段而是要采用协商的方式，尽可能的帮助群众解决问题。还要建立监督机制，加强对乡镇基层政府工作人员的监督管理工作。
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7 结论
本文综合应用共管理学、行政管理学、社会学的相关理论对黑龙江省乡镇政府的社会治理进行系统研究。通过文献研究法整理了我国社会治理提出背景、现状，进一步探讨了黑龙江省乡镇政府社会治理存在的问题及面临的新挑战。结合定性与定量分析，构建乡镇政府社会治理能力评价指标体系，通过数据分析黑龙江省乡镇政府社会治理能力的变化趋势。运用经验总结法，在对日本、法国、广东、浙江先进的基层政府社会治理实践进行研究的基础上，总结其对乡镇政府社会治理的有益启示与可借鉴之处。以多中心治理理论、新公共服务理论、公众参与理论、协同治理理论为基础，将理论分析与实践分析结合，针对黑龙江省乡镇政府社会治理存在的问题，从完善政府职能、创新社会治理方法、释放社会参与活力三方面总结加强黑龙江省乡镇政府社会治理的对策。
加强乡镇政府的社会治理需要从政府与社会两方面同时入手，重塑政府职能，明确职责与任务，转变政府服务观念，加强工作人员素质，充分发挥群众的基础作用，激发社会组织的协同作用。乡镇政府要增强工作的透明性、回应性、责任性与合法性，维护基层自治能力，改变公共服务供给方式，优化乡村社会的治理结构。当前黑龙江省乡镇政府在社会治理过程中各项能力发展不够均衡，基本保障能力还需要进一步改善并加强，创新乡镇政府的社会治理方式，实现社会治理现代化的目标任重而道远。由于资料和时间有限，本文在研究中仍有一些不足之处，受数据可得性限制等原因，指标体系还不够完善，这些问题还有待进一步解决。
参考文献（略）