县域治理中第三部门参与的行政动力机制研究——以河南省L市为例

1 绪论

1.1 选题背景及缘由
俗话言“郡县治则天下安”，自秦实行郡县制直到今天，“县政”向来都是我国政治架构中最为重要之治理单元。在当下我国治理中，作为中央与地方权力运作及国家政策落实的交汇点，县域既是联结城乡的“桥梁”,同时也是地方治理链条中最为脆弱的环节。由此,在整个国家治理体系中，县域治理变得越发重要。当前，中国正处于社会转型期和改革的深水区，由于社会要素分化和社会结构整合之间的不对称性,出现了诸如社会资源配置不均、城乡差异日趋扩大等不稳定因素。此外，随着经济社会的不断发展与变迁，公民的利益需求日益多元化，公共治理内容趋于增多、治理环境日益复杂，尤其是在财政困难的条件下,县域治理的难度日益凸显。
治理理论萌生于福利国家危机、全球化和地方化的大背景之下,试图融合价值与效率的冲突，推动了公共行政的发展。二十世纪六十年代，随着“参与式民主”理念的诞生，参与式民主理论逐渐在西方兴起。面对代议制政府出现的问题和参与式民主理论的发展，西方很多学者开始思考政府如何才能够更加高效地提供公共服务，如何才能够更好地进行治理。因此在 20 世纪九十年代，随着治理理论的兴起和治理中公民参与的日益增多，“参与式治理”的概念越来越多地出现在许多学者的相关研究中。学者们试图通过对“参与式治理”的研究，来解决政府在治理过程中所遭遇的困境。在我国地方治理模式创新的时代要求背景下，参与式治理无疑代表了一个良性的方向。
由美国学者莱斯特·M·萨拉蒙主持的涉及四十多个国家第三部门组织的比较项目研究发现：在几乎所有国家的社会构成中都有着一个庞大第三部门组织群的存在，它们在当地经济社会的发展过程中起着不可忽视的积极作用。党在十七届五中全会《关于制定十二五规划的建议》和十八大报告中，曾分别提出要“培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务”，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同，公众参与、法制保障的社会管理体制”。近十几年来，伴随着我国经济社会的不断发展和变迁，第三部门组织大量出现。然而，由于种种制约因素的存在，地区治理中第三部门的参与还很不足，中西部地区尤为明显。因此，如何创制一套成熟稳定的制度及有效合理的实现机制，尤其是研究特定国情、政情、社情、民情下第三部门参与治理的可持续动力机制，便显得尤为重要。

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1.2 研究意义和研究目的
1.2.1 研究的意义
我国正处于社会转型期和改革的深水区，治理中的多元主体参与对于社会管理创新、基层民主建设及地方政府改革等都具有重要意义。且就目前而言，第三部门组织最有与政府部门互动合作、参与地方治理的可能。然而，面对公民社会发育迟缓的现状，如何全方位建构第三部门参与治理的动力机制以推动地方参与式治理的发展，便显得尤为必要。因而，第三部门参与地方治理的动力来源和运作过程值得人们研究。与西方不同，我国特有的国情、政情、社情、民情决定了我国参与式治理的实现既要借鉴国外相关的有益经验，也需要走“本土化”道路。通过本论文的研究，希望能够为我国第三部门参与治理的实现和发展提供更多的研究建议，这也正是本文研究的价值意义所在。具体地，可以分为两个方面：
（1）理论意义
论文研究从地方治理的角度来分析第三部门参与治理动力机制的形成原因和过程，因此，研究的意义与地区治理理论与实践密切相关。本研究可能的理论意义在于：首先，通过探究第三部门参与治理的动力机制可以丰富基层地方治理理论；其次，还可以适当丰富第三部门及参与式治理的有关理论研究。目前，对第三部门参与治理动力机制的相关研究仍然较少，且缺乏系统的有针对性的研究。此外，学界对东部发达地区第三部门参与治理的研究相对较多，对中西部经济社会发展相对薄弱的地区第三部门参与治理的研究则相对较少。而本选题的探索，正好可以适当弥补这些理论层面研究的不足。
（2）实践意义
论题研究可能的实践意义在于，尽管国家将公民权赋予个人，但公民的许多权利和义务都需要在参与治理中得到实现，而广泛存在的第三部门则是公民参与公共治理的重要载体。当代地方治理的过程，应当是多元治理主体间协商、互动与合作的过程，而非仅仅是传统“自上而下”式的政府管理过程。为适应社会转型和利益需求多样化的趋势，政府对社会的管理过程要保持一个相对开放的状态，转变社会控制的传统观念。即从多元权力主体互动、合作治理的视角，将所在地区政府、企业系统、第三部门及公民等多元利益主体的利益需求，通过利益表达、利益赋予、利益协调和利益整合四个阶段形成“利益共同体”，实现地方的善治。而这一过程，同时也意味着地方治理中社会控制权力和社会创新权力的实现。总得来说，本文研究的实践意义主要在于引起社会各界对第三部门组织参与公共治理及其动力机制的关注，并切实为推动地方参与式治理提供有参考价值的建议，继而最终发挥社会参与在地方治理过程中的积极作用。当然了，也要注重对其风险性的有效规避，兼顾“民主参与”和“政治秩序”、“民主参与”和“治理绩效”。
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2 理论基础：治理理论与政治参与理论

2.1 治理理论
治理理论是本文研究的重要理论基础。治理的内在要义是权力主体的多元化及多元主体间的合作互动，这就决定了第三部门参与治理的实现绝不是单方面的行动，而是牵涉到了国家（政府）、市场（企业）等其他主体及所在治理环境的影响和制约。因此，研究第三部门参与治理的动力机制便需要首先从分析这些影响因素着手。治理理论不仅诠释了第三部门参与治理的合法性和必要性，更揭示了第三部门参与治理的形成、运作及走向，从而为笔者提供了一个重要的思考视角并为本文研究奠定了相应的理论基础。
2.1.1 治理理论的缘起与衍生
一般认为，今天的治理理论是由传统的管理理论演变而来的，是对传统管理理论的批判性继承。管理主义萌生于第一次工业革命时期，在“效率至上”的时代，管理主义思想较好地解决了大型组织中的协调问题，有效地提高了社会生产效率。而“政治—行政”两分法的提出及官僚制理论的诞生则奠定了管理主义思想在公共事务领域的应用。自此，“效率”的价值取向对公共行政产生了极其深远影响。甚至在 20 世纪 70 年代后，伴随西方福利国家危机和全球经济衰退而兴起的“新公共管理”“新公共行政”等政府再造运动也没能超出管理主义的范畴。20 世纪 90 年代，随着利益需求的日益多元化和公共行政环境的深刻变化，在继承和批判传统管理理论的基础之上，治理理论应运而生。治理理论试图融合公共行政过程中的两种价值倾向，即效率和民主。治理既是一种有效应对“政府失灵”局面的选择，也是一条适应日益高涨的民主化需求的路径。
在公共领域，管理和治理有着共同的目标，即最大程度地实现公共利益。而深刻把握两者间的不同，则有利于增进人们对“治理”内涵及特征的认知。首先，在主体层面，公共管理的主体是政府，而公共治理的主体则还包含有社会组织和企业等；其次，在权力来源层面，公共管理的权力源于公民授权，而公共治理的权力部分源于公民授权，部分则属于公民对权利的直接行使；再次，公共管理往往带有“自上而下”的单向强制性，而公共治理则更多地强调平等基础上的双向互动和协作。随着相关实践和理论研究的推进，治理理论衍生出了“参与式治理”、“协同治理”等概念。
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2.2 政治参与理论
政治参与历来都是国内外学界研究的一个重要话题。所谓政治参与，简单理解即是指公民、社会组织、企业等主体通过参与国家（政府）决策的制定和执行并对其施加影响，进而维护和实现自身利益的行为过程。作为一种政治行为，政治参与一方面是公民权利的体现和政治文明不断发展的重要途径，但另一方面也存在影响国家和社会安定的风险。同样地，第三部门广泛参与公共治理也有着“利—弊”两种结果倾向。因此，“如何既充分发挥第三部门参与治理的积极作用，同时规避消极的政治风险”这一论题为众多学者所探讨和研究。围绕这一论题，本研究的前提假设是：在社会主义法制的规范下及党和政府的科学引导下，第三部门有序的参与治理行为能够有效地增进公共利益，并推动社会主义政治文明的发展。从本质上讲，政治参与是治理的一种重要方式。因此，政治参与理论则为我们研究第三部门的参与治理行为提供了一个重要的理论视角。
2.2.1 利益需求：政治参与的根本动机
就政治参与主体的行为诱因而言，“利益需求”构成了政治参与的根本动机。所谓政治参与的动机，简单地理解即是指政治参与的目的抑或动力。罗伯特·A·达尔（Robert A.Dahl）将政治参与的动机大致分为三类：其一，政治参与是为了达成普遍的利益，保障群体及大众的利益，造福于国家；其二，政治参与是参与者为了有意识地追求自我利益；其三，政治参与是由于参与者“受到了连他们自己也不全然明了的需求、希望、欲念与动机的驱使”①。马克思主义政治参与观也认为，人们政治参与行为的根本驱动和目的是对物质利益的追求，公民的政治参与实质上是一种对自我利益和公共利益的双重获取行为②。诚然，利益驱动往往是公众及第三部门组织参与县政和公共治理的根本动力。例如，周俊、郁建兴在研究温州商会参与社会治理时曾提到，温州商会参与治理除了是因为得到了政府的鼓励和支持以外，“更是出于维护行业利益、促进行业发展的自我需要”①。根据笔者调研，L 市房地产开发协会和建筑业协会也正是基于维护和实现行业利益的目的，而常常会自发地搜集、整合所在行业的信息数据，为政府不断调整和优化相应的产业政策提供了有力的信息资源支撑，并积极地参与相关决策的制定和实施。
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3 现实图景：L 市县域治理中的第三部门参与 ................. 24
3.1 L 市县域治理中第三部门参与的现状 ................. 24
3.1.1 第三部门参与治理的实践面向.................. 25
3.1.2 第三部门参与治理的主要方式...................... 27
4 制约第三部门参与治理动力机制生成的影响因素分析.................. 38
4.1 基层政府层面..................... 38
4.1.1 对治理与善治的认知程度不足........................ 38
4.1.2 “经济人”困境................. 39
5 县域治理中第三部门参与的动力机制的系统建构....................... 51
5.1 第三部门参与治理的动力要素及运行机制.................... 51
5.1.1 第三部门参与治理的动力要素构成.................... 51
5.1.2 第三部门参与治理的动力结构分析..................... 55

5 县域治理中第三部门参与的动力机制的系统建构

5.1 第三部门参与治理的动力要素及运行机制
第三部门参与治理的实现往往需要具备以下几个条件。一是第三部门组织自身的参与愿望；二是相应的制度保障和路径支持；三是政府、企业、公民等相关主体的推动。现实中，第三部门参与治理面临着诸多困境。例如，第三部门组织自身参与愿望和参与能力的不足，可供第三部门选择的参与路径较少，相应制度保障和社会基础的缺乏，基层政府、企业和公民等相关主体推动的“缺位”等。因此，第三部门参与治理动力机制的构成也应由多项动力要素以及与之相对应的动力子系统组成。
现实中，利益驱动构成了第三部门参与治理的根本动力。笔者在调研中发现，第三部门参与治理行为的背后都或多或少地存在利益驱动的因素，主要表现为以下几种形式。一是资金、政策、社会资本等资源的获取。例如，S 镇农家乐协会参与当地“农家乐”产业治理，一方面是为了获取政府的政策扶持及资金补贴；另一方面则是为了通过参与治理来得到政府部门和社会成员的信任和认同，从而获取组织资源、增强组织的合法性。归根结底，S 镇农家乐协会参与治理行为背后的主要逻辑是为了促进农家乐协会组织自身的更好发展。二是组织成员或社会成员利益诉求的表达和实现。例如，L 市建筑业协会和房地产开发协会为了维护和实现行业链条所涉主体的利益，而积极地参与政府相关公共政策的制定和实施。三是权力欲、归属感、荣誉感等精神需求层面的满足。这主要体现在一些第三部门组织负责人及骨干成员为了满足自身精神层面的需求而积极推动所在组织参与公共治理。
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6 结语
通过对河南省 L 市县域治理中第三部门参与现状的实证分析，发现第三部门的参与在现实中遭遇了来自于基层政府、第三部门自身、社会和制度等层面的诸多困境。其一，就主体层面而言，基层政府受传统行政理念、“经济人”困境等的束缚，对第三部门参与治理持有不同程度的“保守”态度；第三部门组织自身的合法化困境、参与治理能力欠缺等因素制约了其参与治理行为的实施；企业社会责任意识的淡薄、与第三部门利益联结机制的缺乏等使得第三部门没能得到来自于企业系统的必要援助；而公民对第三部门参与治理的认同不足，也在很大程度上制约了县域治理中第三部门的参与。其二，就社会层面而言，社会公共精神的缺乏、社会资本的缺失以及社会公共领域的相对狭窄，使得第三部门参与治理缺乏必要的社会基础。其三，就制度层面而言，有关制度建设的相对滞后致使第三部门参与治理缺乏足够的制度保障；其四，就路径层面而言，治理工具的相对单一、现实参与路径的相对狭窄和高成本等同样也阻碍了第三部门参与治理的实现。上述这些制约第部门参与治理的影响因素反过来朝着正向发展，则必将会构成县域治理中第三部门参与的动力。
总而言之，县域治理中第三部门参与的动力机制是一个由利益要素、价值要素、制度要素、路径要素和主体要素等系列动力要素所构成，包含了利益整合机制、价值重塑机制、制度创新机制、具体的参与机制及多元主体互动机制等运行机制的有机动力系统。
参考文献（略）