中国新能源政策中的行政政策工具研究

第 1 章 绪论

1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
能源的革新与人类文明息息相关，推动着历史的车轮不断进步与发展。近代以来，煤炭的发展改变了当时社会的生产、生活方式，使得英国成为世界上最发达的国家。随即而来的第二次能源革命是石油作为燃料的大量使用，石油开始取代煤炭成为主导能源，全世界对石油的开采剧增，石油成为现代工业快速发展的基础，不仅这些化石能源产业得到发展，而且推动了制造、交通运输、建筑等各个行业的发展。
化石能源是现代文明的基石，但是随着社会的不断发展，长期作为主导的化石能源面临威胁，化石能源是不可再生能源，但是人类社会对能源的需求飞跃式增长，化石能源的储量有限，长远来看恐难以满足社会发展的需求，化石能源的燃烧是温室气体排放的主要来源，是全球气候变暖、雾霾现象产生的重要原因之一，但是在未来，化石能源仍然是我国能源领域中重要的一环，能源安全需要化石能源和新能源共同发展，发展新能源的同时保持化石能源的可持续发展，是实现我国能源安全的必由之路。
如今，发展新能源不仅是应对气候变化的方式，更是实现绿色发展、可持续发展的重要因素，世界各国纷纷采取行动建立本国的“新能源核心竞争力”。德国作为发展新能源的先锋，其模式一直备受推崇，从 2000 年的《可再生能源法》的实施到 2014 年“德国可再生能源改革计划”，德国在清晰认识本国实际情况的基础上，通过如补贴、管制、税收与使用者付费等政策工具促进可再生能源的改革，并拟在全面弃核的同时，在 2050 年达到可再生能源占比 80%；美国则扶持新能源科技创新以提升其科技软实力，激励支持新能源领域的投资和发展，针对污染物的排放建立“总量管制与排放交易制度”，在这些主要政策工具的支持下，美国在新能源领域的全球竞争中处于领先地位。当然，这些先进国家新能源的发展并非一帆风顺，德国曾出现因“新能源大跃进”导致的快速上升的补贴成本，成为德国民众不能承受之重，可见新能源政策工具的选择不是一蹴而就的，需要根据不同时期的国情和要求而不断改变。
..............................

1.2 文献综述
1.2.1 政策工具理论研究现状
“工欲善其事，必先利其器”，如果把公共政策作为一个系统，那么政策工具就是其中的“器”。
1.2.1.1 政策工具研究的兴起
纵观国内外的研究文献，20 世纪 70 年代之前在政策工具方面的研究几乎没有涉及到，按照庭伯根和查乐林观点，在政治科学中，对于政策工具的研究是由达尔和林德布洛姆在 20 世纪 50 年代中期的一篇《论现代国家采取的政治—经济技术》的专门文章中最早提出的。
1.2.1.2 政策工具的理论发展
20 世纪 80、90 年代，政策工具研究在理论及应用方面均有迅速发展，在政策工具研究领域出现三本代表性著作，分别代表了政策工具研究的三个理论发展阶段：第一，以胡德的《政策工具》为代表的工具论阶段，只把政策工具作为“工具”是其核心观点，形成一种狭隘的、机械的工具论，这一理论在政策工具研究初期一度处于统治地位，工具论把目的、手段、结果三个公共政策过程中的主要因素理想化，完全割裂而存在，认为应该着重关注工具的内在特征，并通过判断其特征预测可发生的效果，特征决定了工具是否为有效的工具。在这一时期，国外政策工具研究以根据政策工具的特质而分类为主，把影响政策工具发挥作用的因素归结到单一的特征和特质上是机械工具至上主义的观点。第二，以彼德斯和尼斯潘的《公共政策工具——对公共管理工具的评价》为代表的多元理论研究阶段，随着政策工具研究的不断深入，出现了工具论、过程论、权变论、建构论四种理论学派，过程论、权变论、建构论是在对工具论批判的基础上出现的，建构论认为政策工具的意义和合法性都是在时间过程中被建构和再建构出来的。这一阶段主要阐述了对政策工具选择标准考虑的出发点是它们作为管制、经济以及沟通手段的有效性。学者们围绕着对工具论的批判发展出的理论事实上是对工具论的超越，但是不免出现从一个极端走向另一个极端的境地，建构论在一定程度上完全抛弃了政策工具的技术理性，把研究重点从政策工具转向政策过程、政策网络，也有一定的片面性。第三，以著名公共管理学者萨拉蒙教授为代表，起源于 20 世纪 80 年代西方掀起的新公共管理运动，虽然对新公共管理的定义各有不同，在这一阶段把政策工具研究与新公共管理运动相结合是其主要特征，萨拉蒙在《政府工具——新治理指南》一文中把“新治理”引入政策工具研究，并且建立一整套完整的政策工具的新治理范式和框架，推进了政策工具的理论研究。
...........................

第 2 章 中国新能源政策中的政策工具现状

2.1 中国新能源政策工具使用及效果分析
2.1.1 中国新能源政策工具的使用现状
在理论界，各学者对政策工具的分类标准虽然未统一，但是以强制性维度作为分类标准是学界较为权威的分类方式，本文采用加拿大学者霍利特和拉梅什在《研究公共政策：政策周期与政策子系统》一书中的分类，将政策工具分为三类：自愿性工具、混合性工具、强制性工具。
本研究的政策文本参考中国能源经济研究院发布的《中国新能源和可再生能源政策法规汇编》系列书籍（包括“1986～2011 年版”、“第二版”、“第三版”）以及中国能源局网站的新能源政策汇编，并且着眼于中央层面的新能源政策，通过对以上三本书籍的政策进行研究，根据政策法规的作用方式作为标准，将新能源政策按照政策工具分类方式作出以下梳理：


...........................

2.2 中国新能源政策工具问题分析
我国新能源政策存在的矛盾源于政策工具的使用不恰当，只有找出新能源政策工具存在的问题，才可以对症下药，更好地促进我国新能源的发展。
2.2.1 自愿性政策工具存在的问题
2.2.1.1 市场工具体系尚未建立
我国一直在加大促进新能源市场的建立，但是由于价格政策、融资政策等经济性政策等未完善，新能源领域并未形成完全的市场；我国国有新能源企业中国有企业占较大比例，国有企业可以得到的资源相对私有企业较多，因此国企固有的管理体制很容易导致企业资本难以得到充分的利用，同时，因国有企业本身的比较僵化的管理模式，难以引入竞争的机制，更容易错失在能源市场的竞争先机。
2.2.1.2 志愿性组织工具缺位
虽然我国已有如“中电联”等的社会组织，但多以智库的形式存在，其基本功能主要是研究新能源领域的现状并且提出相应的政策建议，并未发挥出对其他政策工具的补充作用，新治理范式把“治理”的概念引入到政策工具中，从一定程度上就是强调第三方组织的重要性，社会组织有反应速度快、具有较强的灵活性等等特征，这也恰恰是我国的新能源政策工具中所缺失的。
2.2.1.3 家庭与社区工具效果不显著
公民对运用新能源的意识和行动仍然不足，在倡导分享型经济的今天，公民意识的提高对于从各方面促进新能源的使用非常重要，比如说在日常生活中使用电动汽车、践行绿色出行、购电时有意识地买新能源发电等，而家庭与社区在此过程中发挥的作用非常重要，只有在家庭和社区做大量的宣传，引导公民理解并支持新能源的发展，才能有效提高公民的意识。
2.2.2 强制性政策工具存在的问题
虽然目前强制性政策工具在我国使用较多，理论上来说强制性政策工的效果使用效果有限，但是它是新能源政策工具系统中必不可少的一部分，但是现实中强制性政策工具仍然存在一些问题。
...........................

第 3 章 国外新能源政策中的政策工具分析 ............................ 26
3.1 国外新能源政策工具的使用情况 ...................... 26
3.1.1 自愿性政策工具................. 26
3.1.2 强制性政策工具................... 26
第 4 章 完善中国新能源政策工具的思考 .............................. 32
4.1 建立完善中国新能源政策工具新治理体系 .....................32
4.1.1 服务国家战略，完善新能源政策工具新治理体系 .............................. 32
4.1.2 科学厘定政府角色，完善新能源政策工具新治理体系 ...................... 32
第 5 章 结论与展望............... 39

第 4 章 完善中国新能源政策工具的思考

4.1 建立完善中国新能源政策工具新治理体系
4.1.1 服务国家战略，完善新能源政策工具新治理体系
众所周知，政策要服务于国家战略，新能源政策也是如此，习近平总书记提出“能源革命”、“中国倡议探讨构建全球能源互联网，推动以清洁和绿色方式满足全球电力需求”。可见我国非常重视新能源的发展，随之而来的是新能源政策必须作出调整。
尽快建立新时期的长期、连贯、目标明确的新能源总体政策。美国、德国和日本的新能源政策之所以成功，很大程度源于其政策的长远性，以国家战略作为既定目标，对于新能源的发展做出中长期的规划。目前，我国的发展进入了“新常态”，对于整体的能源结构的调整也有相应的“新要求”，那么需要以此为目标尽早建立着眼于“长远打算”的新能源政策，不急功近利。同时，需要注重总体政策的建立，在总体政策的基础上再进一步建立单一的产业政策，这有助于从总体到部分地促进新能源的发展。加之，注重提高各级政府对新能源战略目标的认识，从地方到中央把新能源的发展作为促进我国可持续发展的重要措施之一。从意识上认识到新能源政策发展的重要性之外，还需要将新能源政策的目标明确化、清晰化，对实现新能源政策目标各相关组织做出引导的行为，使得各方都能参与到新能源的发展中来，为明确而清晰的目标努力，当然，需要规制各方的责任，对其实现目标的方式进行监督和管理，这也需要新能源政策作为支撑。总之，尽早建立在新时期的背景下的长期、连贯、目标明确的新能源总体政策非常必要，是实现国家战略目标的重要方式，也是建立中国新能源政策工具新治理体系的首要步骤。
.............................

第 5 章 结论与展望
应对气候变化的关键是控制温室气体的排放，目前化石能源面临衰竭和污染双重问题，这催生了新能源领域，虽然我国新能源领域的发展已经取得了一定的成绩，但是仍然存在很多不成熟的地方。本研究在政策工具新治理范式的指导下，对我国新能源政策工具进行分类研究，发现新能源领域存在的一些矛盾，这凸显出政策工具的使用不合理。
首先，市场工具缺失，强制性工具和混合性工具使用过溢。从我国新能源政策使用到的政策工具中可以看到，虽然市场工具在一些文件中有所提及，但没有具体的执行方案并且执行力度较低，没有竞争的新能源领域是一个缺乏活力的领域，直接影响融资渠道、技术创新、消费模式，不利于建立完善的市场经济体制，难以与国际接轨。其次，政策工具运用方式不恰当，每种政策工具难以最大化发挥其积极作用。在选择政策工具时，要结合所处理的问题，匹配相适合的政策工具，最大程度发挥其作用，分清楚问题的主要方面和次要方面，选择出主要的政策工具和辅助的政策工具，实现每种工具都有合适的用武之地。
通过对国外新能源政策工具使用情况的分析，发现发达国家多是在发展前期运用补贴新能源进而促进新能源市场发展的模式，在初步建立新能源市场后，制定监管制度、加强技术优势促进市场的进一步发展，因此，市场工具在新能源发展中具有非常重要的作用，发达国家因对新能源的发展较早，建立了相对成熟的新能源政策工具体系，需要我们学习国外的优秀经验从而对我国新能源产业的发展提出政策建议。研究发现：在“新常态”的大背景下，要形成具有中国特色的新能源产业政策体系，需要明确新能源政策工具新治理体系需要服务于国家战略、新能源政策工具新治理体系需要重新思考政府角色、新能源政策工具新治理体系需要第三方组织的参与，政策工具体系要以自愿性政策工具为核心、以强制性政策工具为保障、以混合性政策工具为激励，从三种政策工具分类的基础上提出详细的政策工具建议，转变政策工具的选择和使用方式，推动能源革命，促进新能源治理能力的现代化。
参考文献（略）