省直管县行政改革背景下的地级市治理：挑战、困境与策略

第 1 章 导论

1.1 选题原由
我国自 1983 年以来逐步形成的市管县体制逐渐暴露出层级过多、影响沟通、政策执行梗阻、行政成本过高、市县争利等一系列弊端。因而在市县之间争利、争权、争“地盘”（行政区域的归属）的多重张力下，省直管县体制改革呼之欲出。而在实际改革过程中，地级市失去了直管县财政、人事管理、经济管理以及社会管理等多个方面的管辖权。其所带来的直接后果就是：地级市将会面临着财力受损，行政地位下降，发展空间缩减等诸多挑战。加之改革的时间缓慢性、体制间的摩擦、配套措施的缺失等客观事实的存在，致使地级市在改革中陷入身份难以定位、有责无权、区域治理协调困难等困境。为此改革中的地级市利益流失也就难以避免的，而推行省直管县，又是今后中国行政体制改革的路径选择之一。不过省直管县也并不是单独要扶持县域经济的发展削弱地级市的地位，而是也要让中心城市可以集中精力于城市自身的发展，以便有效的发挥其带动作用。②由此研究改革中的地级市优化策略以及进入后省直管县时代地级市未来转型方向就显得尤为重要。
第一，文章关于地级市治理问题研究是基于省直管县体制改革的大背景，即研究对象是限定在进行了省直管县体制改革的地级市。虽说省直管县改革试点范围较大，但我国众多地级市中也存在未进行省直管县改革试点，由此这些地区便不在研究范围。
第二，宪法里并未出现地级市的说法，只有“设区的市”、“较大的市”等表述。而地级市作为中华人民共和国的大陆地区，其由来是因为作为中华人民共和国地级行政区种类之一，因其行政建制为“市”，故称“地级市”。换言之，“地级市”是宪法里“设区的市”按照常识引申出来的行政级别名称，为此文章中的地级市并不存在违宪一说。
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1.2 选题意义
省直管县体制改革作为地方行政层级改革的重要内容，一直被实践界和理论界所重视。是进一步深化我国政治、经济体制改革的重要节点问题，随着全国多个省份省直管县改革的不断深入，将研究视角聚焦于地级市治理，具有重要的理论意义和实践意义。
（1）理论意义。文章基于治理理论，对省直管县体制改革中的地级市治理问题进行研究具有一定的理论贡献。首先，地级市治理问题本来就属于区域治理问题研究方向之一，文章在省直管县体制改革的时代背景下对地级市治理问题展开研究，并结合大都市治理理论，使得区域治理理论时代特征更加突出，理论内涵更加的丰富，从而有利于理论的进一步拓展和相关研究的深入。其次，文章通过构建地级市治理的 DFS 分析框架，结合实践改革现状，在对相关文献和资料进行总结分析的基础上，分析省直管县体制改革中地级市面临的挑战与困境，并从权责关系、市县关系等多个方面剖析其深层次的原因，试图提供有价值的分析框架，为顺利推行省直管县体制改革提供可行的理论依据。
（2）实践意义。省直管县体制改革下的地级市治理问题，是在改革实践中很重要但又比较容易被忽视的问题。文章将研究对象确定在地级市治理问题上，意识到改革中的地级市何去何从对于改革成败至关重要，并从体制层面、政策层面等多个维度提出建议，这对未来地方层级制度改革，地级市自身职能和角色的转变，重塑新型的市县关系，推进区域治理和府级治理以及地方政府治理能力的提升具有一定的实践意义。

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第 2 章 省直管县改革中的地级市治理挑战

2.1 地级市治理：基于挑战的困境（D）-诱因（F）-策略（S）分析框架
所谓市管县体制，是指以一定地区的地级市来对周边县（市）进行领导的体制。我国自建国以来，先后出现了三次大规模的实行市管县体制的高潮。第一次是 20 世纪 50 年代，当时为了保证城市的蔬菜，副食品供应，我国一些地方（本溪市、旅大市）开始实行市管县的领导体制。且 1959 年 9 月全国人大代表大会常务委员会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，为此市管县体制逐步在经济发达地区开始试行。第二次是 20 世纪 80 年代初，我国开始着手经济体制改革，1981 年的政府工作报告就提到，“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络”。此时主要是基于改革开放的深入推进，我国急需率先发展城市经济，建设现代化城市。第三次实施市管县的热潮则是在 20 世纪 90 年代，伴随我国社会主义市场经济体制的初步建立，为了加快城市化进程，扩大整个经济容量和规模。截至 2016 年 11 月，在总计 334 个地级行政区中，其中有 293 个地级市、30 个自治州、8 个地区、3 个盟，地级市约占地级行政区的 88%，地级市逐渐取代地区和盟成为地级行政区的主体。
市管县体制的实行与推广，是在我国经济发展落后，城乡建设都处于比较低水平这样一个大背景下的。为了促进经济快速发展，推动城市化进程，我国主张“先富带后富”，并实施“农业支持工业，农村支持城市”战略。以目前我国发展状况来看，市管县体制确实起到了很大作用，它促进了城乡经济日益融合；使城乡统筹发展成为可能；并加强了对县的行政管理。为此我国出现了北京、上海、广州、深圳这类一线城市，也有长三角、珠三角等这类初具规模的城市群。但现在的情况是，我国经济总量位列全球第二，城市化程度也有较大的提升，城市发展的相对较好。而县乡地区的发展却相对缓慢，虽有百强县（市）如昆山市、义乌市、南昌县等经济发展较好，但截至 2016 年 2016 年 12 月，中国有 1378 个县（含台湾 12 县，其中金门县算在大陆行政区划内）。可以说我国大部分县乡地区还是比较落后的，这同样与市管县体制有关联，因为市管县体制在一定程度上是束缚了县域经济的发展，致使市县利益矛盾突出；城乡利益分配不均衡，城乡发展不协调；增加了行政管理层级和成本，“以市带县”的初衷并未完全实现，市管县体制也越来越多的显示弊端。
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2.2 改革中的地级市治理挑战
2.2.1 行政地位下降，区域影响力减弱
行政地位下降主要表现在：省直管县改革打破了市县之间的纵向隶属关系，表现为由原来的“省—市—县”三级行政隶属关系，变为“省—市”、“省—县”两种行政关系并存的局面，市县之间成为横向平行关系，这对地级市来说是个挑战：一来，在市领导县体制时期，地级市主要领导的职级是市厅级，而县级主要领导的职级是县处级，随着省直管县体制改革的深化带来了新的人事红利，县级主要领导人“低职高配”。并且跨地区的地方政府官员之间的合谋在中国目前的晋升体制下不是一个现实的威胁，地方官员之间的高度竞争才是常态。①这带来的直接影响便是县级政府地位提高，地级市政府地位下降；二来，市管县时期市县之间通常是上下级之间行政命令式的关系，县级政府及其职能部门在政策以及业务上的问题也都需要通过市级政府同省级政府进行沟通。而省直管县体制下市县之间无隶属关系，地级市要下放相关权力给县，直管县将与省级政府实现直接对接。因而市县的横向互动关系让地级市有大权旁落之感。
随着直管县行政地位以及行政级别的提高，地级市对直管县的管辖力度必然下降。首先政治领导上，市管县体制下的行政体制表现为一种闭合的行政组织模式，市级政府对县级政府具有绝对的领导权，②现在直管县却直接由省政府来领导。其次行政控制上，“职责同构”是我国地方行政体制的一大特征，③为此在市管县体制下的地级市在行政上对直管县具有很强的行政控制力。然而，省直管县体制下直管县不仅行政地位上升了，而且在行政上其直接对省政府负责，那么地级市的行政权就会大大的被削弱。最后人事管制上，人事权是中央对地方监督管理的重要手段，是对地方官员的最根本制约。④在市管县体制下，市级政府与县级政府之间形成一种“委托—代理”关系，下级的政府官员需要对上负责。这种“委托—代理”关系在一定程度上会受到省直管县体制改革的影响而可能中断。由此可见，地级市对直管县在政治上、行政上、人事上等多个方面的权力都因行政地位的下降而减弱，而权力是产生影响力的基础，不可否认，地级市在一定区域内的影响力较之前相比是在降低的。
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第 3 章 省直管县改革中的地级市治理困境及诱因........................20
3.1 地级市治理困境........................20
3.1.1 身份困境：代管与直管并存................................20
3.1.2 权限困境：权限下放与责任担当不对等.....................21
第 4 章 省直管县体制改革中地级市优化策略与转型..............................34
4.1 地级市治理的优化策略..............................34
4.1.1 体制层面：均衡各级政府改革诉求，消解两种体制之间的摩擦..34
4.1.2 政策层面：因地制宜，分类改革，防止“一刀切”................ 35

第 4 章 省直管县体制改革中地级市优化策略与转型

4.1 地级市治理的优化策略
4.1.1 体制层面：均衡各级政府改革诉求，消解两种体制之间的摩擦
“市管县”体制虽然因其存在行政成本过高、行政效率低下、市级政府压制县域经济等缺陷而被人广为诟病，但其也在一定程度上起到了带动周边地区的发展、建设中心城市、增加区域内经济总量等作用。为此“市管县”体制并非“一无是处”。而“省直管县”体制也不是“包治百病”的，我们不能奢望一项改革措施就能解决积累了几十年的矛盾。并且“省直管县”体制的实施是需要一定的约束条件的，如经济实力、人口数量、产业规模等。换言之，“市管县”与“省直管县”不是两种相互替代的体制，以其中一种体制的优点去批判另外一种体制的缺点是不可取的。所以在现实改革中，很多地区都实行两种体制并行，即该地区在实行省直管之后，又附加地级市进行代管。如江西省的共青城市现已实现省直管，但其仍由九江市代管；四川省的简阳市仍由成都市代管。但是两种体制在并行过程中却问题不断，其中主要集中在地级市层面。如“省直管县”体制要求地级市尽量放权，包括财权、事权、社会管理权等。而“市管县”体制又要求地级市起到监督管理的责任，为此导致地级市有责无权，左右为难。
由此可见，两种体制并行是现实所需的，但两种体制之间的摩擦却又是客观存在的，且主要集中在地级市层面上。而两种体制的摩擦来源于省级政府、市级政府、县级政府之间的不同诉求。在改革过程中，省级政府是极力督促地级市下放权力，但由于管理幅度过大其自身鞭长莫及，又需要地级市代为管理；而县级政府则极力要权，但由于自身管理能力有限又有求于地级市。而地级市希望的是权责一致。为此实现三级政府间改革诉求均衡，是消融体制间摩擦的关键。
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结论
省直管县改革是对地方政府之间关系的重新调整，而地级市处于省市县三级政府的中间位置，是改革的关键环节，为此必须给予改革中的地级市以充足的重视。且省直管县体制改革的初衷在于促进市县两级政府在此次改革过程中都能得到进一步的发展，并非是压制地级市而支持县级政府。认识到这一点不仅涉及到改革成败的问题，而且也关乎到地级市未来的发展。
诚然，由于我国地域辽阔，各地资源禀赋不同，发展状况各异。为此在省直管县改革过程中会出现不同的影响，有些地级市会因“甩包袱”，即“强市弱县”这一类的市县，地级市会因弱县的省直管得到进一步发展，为此在改革中并不会出现文章所分析的问题。但对于大部分地级市来说，改革中还是会面临着行政地位下降、财权减弱、放权留责等众多挑战，对地级市来说是利益的流失，乃至会陷入代管与直管并行等困境中去。然而挑战与机遇是并存的，在进入后省直管县改革时代，地级市应该转变发展观念，突破传统治理模式的桎梏，发掘内在的增长力；努力搭建府际间良性的伙伴型关系，引入企业、NGO 等主体参与治理，培育协同治理机制；注重城市职能建设，确实发挥出城市辐射带动作用。
参考文献（略）