乡镇政府退耕还林政策执行偏差研究——以云南省W市B乡为例

1.引言

1.1 选题背景
从现实背景来看，我国当前正处于政府职能转变和社会转型期，存在的一个突出的问题是在政策执行过程中由于利益的分化、冲突和重组等多方因素导致政策目标偏离预期，没有按照既定目标执行公共政策，因此造成了公共政策执行偏差，从而会引发诸多不良的社会影响，影响政府形象。退耕还林政策是为解决我国当前生态环境日趋恶劣而提出的一项公共政策，长期以来由于人们对环境的严重破坏，导致了水土流失和荒漠化现象，退耕还林政策是减少水土流失，实现可持续发展的重要举措。退耕还林政策的执行在我国已有很长的一段历史，诸多的实践证明退耕还林政策在执行过程中，由于主客观等多种因素的影响导致了许多偏差的出现，如果不加以及时的解决，便会减弱了政策实施的有效性，最终使政策以失败告终，因此正是在这种背景之下，对退耕还林这一项公共政策执行的研究成为了当前重要的课题，分析影响退耕还林政策执行偏差的影响因素及危害，并结合实际提出退耕还林政策的实施路径，为社会的可持续发展提供长远的战略选择。
从学术背景来看，目前通过梳理国内外研究发现，国外学者对公共政策的研究较早，诸多学者从不同的角度出发提出了许多政策执行理论，以及对政策执行范围也进行了研究，公共政策的研究的确是取得了一些的成效，公共政策执行的研究在管理活动中发挥着越来越重要的角色，在实践中又极大的丰富了公共政策执行理论，为基层政府特别是乡镇政府提供了坚实的理论来源。本文试图在公共政策的现状和已有的理论基础之上，对退耕还林政策执行偏差的研究这方面有所突破,有所贡献。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究综述
1.2.1.1 国外公共政策执行兴起和发展的研究
20 世纪的 40 年代,美国学者哈罗德·拉斯韦尔就明确提出了政策科学是不仅包含了所有与政策执行相关的科学，同时也包含了社会与心理的科学，政策科学的目的是服务于人类的尊严。到了 20 世纪的 60 年代末,公共政策执行研究形成了一个专门的研究领域，到了 20 世纪 70 年代,公共政策执行被作为研究的重点提升到理论的高度。西方学者对公共政策执行的代表性说法主要有下列几种：
西方国家的行动学派把公共政策执行定义通过制定政策、组织机构、实施政策的步骤将政策内容从纸面上落实到具体的过程。查尔斯·琼斯作为行动学派的代表提出为了实现公共利益，达到公共政策目标，相关的组织、机关或其相关人员采取一系列政策执行措施，将所制定的政策执行过程变为具体的行动就是公共政策执行。
西方国家组织学派提出的观点与行动学派有所不同，他们认为公共政策执行是由组织为载体，以秩序作为保障，将各环节紧紧串联为一个整体的系统的活动。组织作为政策执行必须且唯一的载体，是政策目标及政策执行成效得以实现的重要保证，因此由于执行过程中会受到多方面因素的影响，要发挥组织的作用就必须要首先确定的政策执行主体，并且执行主体要从纵向和横向确保各级执行主体之间以及各部门执行主体之间的沟通合作，防止碎片化的产生，并且有效的将政策执行中的有效资源进行整合，从而便能发挥公共政策最大效用，最终实现公共目标。
1.2.1.2 国外公共政策执行问题的研究
从目前学术界来看,国外在公共政策执行研究领域已经成型，发展了诸多公共政策执行的理论科学，但是对公共政策执行偏差领域的研究仅局限于对原因的分析，而对执行问题的学术探讨少之又少。詹姆斯·安得森认为政策执行的有效性关键在于政策执行人员，包括了执行人员的认同感和责任感，执行水平和管理水平，以及物质和精神层面上的投入。兰德尔·雷普利和格雷斯·弗兰克林认为,在政府间网络体系下，公共政策执行过程中多元参与者大多数是处于博弈的关系，充满了分歧与冲突，因此各级政策执行主体之间的运作关系自然就是公共政策执行的关键。奥托尔和孟乔伊指出,在政策执行中组织之间的沟通不顺畅,机构设置不完整,并且缺乏有效的监督监管机制,这就必然会导致各种公共政策执行问题的出现,并且参与执行的机构和层级越多的话，政策执行问题的情况就会越多。威廉·N·邓恩提出公共政策执行问题是指通过公共行为来实现的所有的公共需求、价值或机会。
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2.相关概念与理论基础

2.1 相关概念界定
2.1.1 公共政策
国内外学者给出了诸多的公共政策的基本概念界定，对本文公共政策含义的界定奠定了坚实的理论基础。
美国伍德罗·威尔逊认为，公共政策是制定者依据自身所被赋予的立法权根据公共利益需求而制定，并由政策执行者具体落实执行的法律和法规。 托马斯·R·戴伊认为公共政策就是政府要做的或者不要做的事情。 哈罗德·D·拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰指出公共政策是为实现某项目标、价值与实践而制定的计划。虽然国外学者对公共政策的定义界定有着广泛而持久影响，但界定侧重于政府对社会价值的分配以及政府的作为和不作为，定义的内涵和外延都还不够全面和完善。
我国学者丁煌认为公共政策是政府为达到实现公共利益，完成公共政策目标，政策制定者经过合法程序，基于现实情况而制定的方案和行为根据。张德信教授认为公共政策是为了实现社会公共利益，解决公共问题，而制定的解决对策。陈庆云指出公共政策是政府对社会公共利益进行分配和落实，为了实现公共目标的过程中所制定的行为准则。总之，国内学者认为公共政策的执行是为了实现既定的政策目标，广大人民群众的利益的实现是公共政策制定和执行的出发点和落脚点。
根据国内外学者对公共政策含义的理解，结合本文实际将公共政策定义为：国家行政机关为达到公共目标，满足广大人民群众的公共利益，结合实际情况制定的政策实施步骤和行为准则。
2.1.2 公共政策执行
公共政策执行是管理活动中一项重要的环节，如果没有政策执行，就无法把政策内容落实到现实，转化为行动。准确界定公共政策执行的概念也是本文进行研究的关键所在。在公共政策执行研究领域，爱得华认为公共政策执行就是由执行人员发布命令、行政人员执行命令，并且对目标群体拨付款项、办理货款、给予补助，政府与目标群体之间签订契约等一系列环节构成的过程⑦。格斯顿认为政策执行是政府为了使政策目标得到贯彻落实，把新法律和新计划转化为现实的过程①。西方学者对公共政策执行含义的界定主要集中于公共政策执行过程中的方法与手段，对我国学者的概念界定起着重要的影响作用。
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2.2 公共政策执行相关理论
2.2.1 米特—霍恩模型
学术领域存在诸多有关政策执行的理论模型，米特—霍恩模型是由卡尔·范霍恩和唐纳德·范米特提出的公共政策执行过程分析模型，主要是指为了实现政策目标，社会中存在多个变量影响政策目标的完成，在这其中既有系统本身的因素，还有系统环境的因素①。也就是说，公共政策执行过程涉及到政策目标与原则、政策资源和环境、执行方式、执行者的价值取向这六大因素，它们之间相互联系也相互影响和渗透，共同影响公共政策执行的过程。
其中，政策目标与标准就是指在执行政策的过程中要有清晰的目标来明确执行道路，并且在实现政策目标的过程中以政策原则作为准则，衡量政策执行成效主要就是以目标和原则作为标杆；政策资源就是为了实现政策目标的条件，包括了人力、财力、信息等资源，政策资源作为实现公共政策目标提供了强有力的支持；政策执行方式就是为实现政策目标而执行而制定的制度化程序，指的是执行者为实现执行采取的实施步骤，是执行者与具体目标群体之间的互动方式；执行者的价值取向就是指自身文化水平、责任感以及对政策的认同感，这些因素都会对政策成效造成影响。
本文基于米特—霍恩模型，根据该模型中提到的政策执行过程中涉及的几个重要的变量，退耕还林政策执行原则、政策目标、执行机构组织体系、补偿方式、执行步骤这五个维度对退耕还林政策执行过程进行分析，分析得出退耕还林政策取得的成果以及存在的偏差。
在公共政策执行的过程中，上级政府与下级政府存在着委托—代理关系，在此过程中，第一层委托代理关系即人民大众作为第一授权人以委托代理的方式将公共权力委托行政机关及其工作人员，政府行使人民委托的公共权力。第二层委托代理关系为中央政府将权利层层授权给地方政府，由地方政府来代理行使公共权力，实现公共管理职能，最终使人民大众的公共利益不受到损坏，维护社会的稳定和经济的发展。但由于公共权力的在层层授权之后是具体落实到行政工作人员，因此行政管理体制存在着行政机关有可能不完全贯彻委托人意图，为追求个人目标利益而牺牲资本所有者目标利益，造成偏差的发生，最终公共政策以失败而告终。另一方面，由于在层层授权过程中，在复杂的环境中，公共委托代理链条越来越长，中央政府与地方政府之间的不确定的主客观因素也越来越多，两者信息的不对称性和信息不完全性都会造成公共政策发生偏差。
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3.案例回顾：退耕还林政策实施概况.................................13
3.1 B 乡基本情况....................................13
3.2 退耕还林政策执行过程分析.....................13
4 案例评析：退耕还林政策执行成效与偏差........................20
4.1 退耕还林政策执行取得的成效.........................20
4.1.1 退耕还林面积完成核定目标.........................20
4.1.2 定植工作完成.......................20
5.原因分析：退耕还林政策执行偏差影响因素.......................27
5.1 政策执行主体分析....................27
5.1.1 部门间协调机制不畅...................27
5.1.2 乡林业站业务人员少并且文化程度偏低..................27

6.优化路径：退耕还林政策执行偏差对策

6.1 从政策执行主体入手
6.1.1 加强组织领导和部门间的沟通协作
新一轮退耕还林政策的实施对整个社会生态可持续的发展都有着重要的意义，并且该政策的实施关系到广大农户的切身利益，因此各级政府都应该高度重视，加强领导工作，明确职责。乡镇政府首先必须要加大对组织结构和管理方式的创新,把长期以来集权式的管理方式和上传下达但下不能反馈的组织结构逐渐转变为分权式的，上下可有效沟通的管理方式和组织结构，乡镇主要领导应更多将决策权下放,给予直接面对民众而从事具体工作的下属更多的自主权和参与权,尊重每个人对工作的意见和建议,从而使乡镇政府的行政人员工作更富于积极性,把他们由原来的无条件服从与执行转变为有思想和主见的公共权力的运用者,在退耕还林政策执行中，各级政府都成立了退耕还林小组，市长任领导小组组长，分管副市长任副组长，市政府办、发改、财政、林业、农业、国土资源、水务、扶贫、科技、广电等部门主要领导和各乡镇（街道办）党委书记为领导小组成员，加强组织领导，提高领导能力和部门间的协调能力，在退耕还林政策执行过程中显得尤为的重要。
与此同时，还需要加强各部门之间的沟通协调，要进一步加强与国土资源局的沟通协调，对未纳入耕地范围的坡耕地进行调查、统计、举证，争取以现状为准将符合退耕还林条件的实际耕地纳入年度变更范围，并且要求有关林业部门要积极向当地政府汇报，然后由林业、国土部门联合行文或以县政府名义行文上报自治区，争取调整纳入坡耕地范围。乡镇政府应积极向市委、政府和上级业务主管部门请示汇报，解决项目建设中存在的困难和问题。
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7.结论
本文由背景的论述引出本文研究的目的与意义,其次对文章涉及到的相关概念与理论进行了具体的论述，目的是想通过运用前人提出的理论为指导,来论证和解释退耕还林过程中乡镇政府行为变化的原因以及由此产生的问题，为具体对策建议的探讨提供依据。本文分析了退耕还林造成的这些偏差和危害，基于此深度剖析了造成这些偏差的影响因素，并且针对政策执行出现的偏差提出了一些相对浅层次的纠偏路径，对于乡镇政府政策执行中出现的偏差的更深层缘由仍需要继续探究。
退耕还林政策的实施取得了一定的成效，加快了山区经济发展的方式转变，促进了贫困山区农民脱贫致富、实现了与全国同步建成小康社会的客观要求，顺应了广大人民群众期待的迫切需要，并且推动了林业生态建设，保障地区生态安全、经济社会可持续发展。在取得的这些成就的同时，新一轮退耕还林政策的实施也出现了一些偏差，部分农户退耕还林种苗存活率低，退耕地块规划不合理，补助资金没有全部按时到位，对后续产业发展重视不够,短视执行等一些问题，这些偏差所带来的危害也影响着退耕还林政策的进一步推行，其中使政策目的性弱化，公共资源造成浪费，降低了政府公信度是偏差导致的最突出的三个危害。退耕还林政策实施后乡镇政府还需要侧重于这几个方面：第一，加强该政策实施后所栽种的种苗管林护林任务；第二，退耕还林后带来的经济效益极低,因此要建立确保巩固退耕还林成果的长效机制；第三，增强乡镇地区退耕还林成果的规划可操作性。
参考文献（略）