我国农村精准脱贫实施机制优化研究

第 1 章 绪论

1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
贫困治理经历了救济扶贫、常规扶贫、参与式扶贫、精准扶贫阶段。扶贫瞄准从原来县、乡、村瞄准再到贫困户个体瞄准，提高了扶贫精准度。有效防止了扶贫项目、受益对象的目标偏离和资源“漏出”，提高了减贫效果。减缓、消除贫困，到 2020 年建成全面小康社会，是实现经济均衡发展和社会稳定的基础。随着“八七扶贫攻坚计”、农村扶贫开发纲要、“打赢脱贫攻坚战”等政策实施，扶贫开发成效显著。农村贫困人口减少，贫困人口由从 1978 年的 2.5 亿减至 2016年底的 4335 万人①；贫困人口收入逐步增加,农民生存和温饱问题基本解决。然而，14 个国定集中连片特困区、少数民族及边疆区、革命老区等脱贫攻坚主战场，陷入周期较长的脆弱性“贫困恶性循环”窠臼中。在“十三五”脱贫攻坚战中，确保贫困地区脱贫退出的有序性和精准性，成为巩固精准扶贫成效的关键一环。
精准脱贫是农村扶贫开发的最新表述，是精准扶贫的目标、结果与升华。精准脱贫是在原有精准扶贫取得成效后，逐步实现贫困县、村、农户有序退出的实施过程。2015 年习近平主席在贵州调研农村扶贫工作时指出：“精准扶贫的目标是要实现精准脱贫，要设计脱贫的时间表、路线图，既要预防脱贫拖延症，又要防止急躁病”。当前，全国 22 个立下“扶贫军令状”的省份，已到脱贫攻坚关键期，要用 4 年时间确保 4335 万贫困人口脱贫，意味着每年平均要脱贫 1087万人，每月要脱贫 90 多万人，减贫工作量大。如何实现精准脱贫退出、如何精准识别拟脱贫户、脱贫村？实现到 2020 年所有贫困县摘帽，贫困者有序脱贫，是个系统工程，值得关注和研究。
不难发现，精准扶贫的终极目的是精准脱贫，如何在扶贫一系列政策投放后，实现贫困者的永久脱贫是对政府扶贫实践的考验。当前，在举国脱贫攻坚的扶脱贫“压力型体制”背景下，如何防范虚假、文字与数字脱贫？防止“一窝蜂”脱贫？如何完善可操作性强的脱贫实施机制与评价指标体系？都对政府脱贫实践与学界研究产生极大吸引力。在对赣南宁都县精准脱贫实施工作的调查以及各地区脱贫实践的梳理后，发现精准脱贫具体实践仍不规范，效果仍不理想。优化精准脱贫实施机制有助于国家精准扶贫成效的巩固，实现贫困者永久脱贫。当然，这也成为了这次研究的逻辑起点与预设前提。
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1.2研究方案
1.2.1 研究主要思路
本选题以农村精准脱贫实施机制为研究对象，探讨脱贫机制的优化问题，以期实现科学、公平、精准的脱贫退出。研究思路和技术路线是：首先，对农村精脱贫及其相关概念进行分析，梳理当前国家对于精准脱贫机制的实践（贫困户脱贫、贫困县、村退出机制），探讨脱贫机制实施中存在的难点。接着从多个维度分析精准脱贫机制的评价原则、退出程序与步骤及实施效果。其次，解析了江西省，宁夏回族自治区及其它省区主要脱贫机制实施情况，并选取江西赣南宁都县作为精准脱贫实施情况的调查对象，试图描绘精准脱贫机制运行的图谱和脱贫退出的主要步骤。最后，在国内外研究成果和国内精准脱贫实践基础上，提出健全脱贫退出原则、脱贫评估标准等措施，进一步优化脱贫退出的风险预警机制、激励机制、约束监督机制。下面用一个图简单展示主要研究技术路线：


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第 2 章 相关概念及精准脱贫机制理论基础

2.1 相关概念
2.1.1 精准脱贫
目前，学界并没有形成对精准脱贫的统一认识，从表面上看它与精准扶贫的概念是一样的，但从微观层面分析，二者却又大不相同。精准扶贫侧重于：“在贫困人口识别、帮扶、管理、考核”几个方面的“精准”。即在建档立卡精准识别后，对贫困户进行“量体裁衣”式的帮扶，帮助其脱贫。不难发现，精准扶贫强调的是政府的“扶”，突出扶的精准。而精准脱贫强调主观的“摆脱”，即实现真正的可持续“脱贫”。精准脱贫和精准扶贫二者关系是辩证的，只有充分理解精准扶贫才能更好理解精准脱贫。在某种程度上精准脱贫是精准扶贫的提升和导向。精准脱贫是在精准扶贫概念提出之后又一重要战略。“精准扶贫、精准脱贫”已是“十三五”贫困治理的重要思路。
精准脱贫定义在某种程度上与“贫困退出”含义接近，依据中办《建立贫困退出机制的意见》：“以脱贫成效为依据，建立规范、公开的贫困退出机制，到2020 年消除农村绝对贫困和解决区域性贫困难题”。对此，可以这么理解精准脱贫：即在严格、透明、科学的实施程序中评估贫困者脱贫成效、贫困状态及可持续脱贫能力后，逐步设定脱贫退出的时间表和程序，通过持续性的精准扶贫奠定精准脱贫的基础，实现贫困者长久、可持续的脱贫。
2.1.2 精准脱贫实施机制
所谓精准脱贫实施机制是指实现脱贫退出各个要素构成及功能相互作用关系，并影响脱贫退出科学性、公平性运作方式。它主要考察的是如何实现脱贫规范性、公平性、持续性等问题。精准脱贫实施机制包含多个维度：如精准脱贫的动力机制，即回答通过什么途径实现长久脱贫。精准脱贫的保障机制：如何精准实现贫困人口退出、贫困县脱贫摘帽。精准脱贫的监督机制：第三方评估与农民监督，规避虚假脱贫发生。精准脱贫的风险预防机制：脱贫后的后续保障和培育“内生型”扶贫机制，实现永久性脱贫。精准脱贫实施机制需要系统整合力，精准脱贫在某种程度上比精准扶贫机制更强调贫困者自主脱贫。在系统思维指引下，从全方位、多功能，适应各种环境去探寻精准脱贫机制。可见，我国精准脱贫实施机制运行逻辑和机理是多维度的，只有完善以上退出机制、评估机制、风险预防机制及动力机制才能确保有序、科学、稳定脱贫。
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2.2 精准脱贫的理论基础
2.2.1 系统思维论
系统思维论是科学家贝塔朗菲，将复杂问题与系统论结合起来而提出的。按照贝塔朗菲的观点，就是在处理复杂问题是要把握“整体”和“系统”两个维度。他指出一般系统思维是非线性的、动态的及开放的。此外，管理学大师圣吉认为系统观是“第五项修炼”的核心，批评在管理中的“片断式和局限思维”，强调系统性。国内系统学奠基者钱学森也提出类看法：“从整体上把握问题，并升华了马克思系统论的哲学观，认为辩证唯物主义中事物普遍联系思想存在丰富的系统观”。①系统思维强调的就是远离片断式思维，坚持系统整体观，包括整体的思维、运行模式、功能、未来走向等。该理论主要特征可以归纳为：
一是突出整体思维：强调事物普遍联系观点。由于组织的复杂性、动态性，原来静态、片面的思维难以应对日常管理。随后人们把目光聚焦到系统观上，产生了切克兰德的软系统观、沃菲尔德复杂性结构论等。二是强调与环境的适应性：思维在受到外界刺激时会发生改变。这时需要构建非线性动态的观点；提高行动与功能的前瞻性和针对性。
目前系统思维论广泛应用于和谐社会建设、高校治理、企业管理、军事行为、政治活动等巨复杂问题领域。它对精准脱贫机制的解释也非常契合，在系统思维论的研究框架下，也给扶贫、脱贫机制提供了有益的借鉴。需要我们用动态非线性思维管理农村建档立卡人口、做到精准评估贫困程度，提高脱贫退出的灵活度。做到脱贫评估指标的全方位，整体性，为贫困退出制定合理、系统的脱贫标准。同时在精准脱贫的动力机制中，要突出农民的民主评议，强调监督主体的多元性。更为重要的是要建立整体、系统的扶贫体系。构建包括物质扶贫在内的权利、能力、制度多维扶贫机制 ，提升贫困者自主脱贫能力，实现持续性脱贫。
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第 3 章 农村精准脱贫实施机制的运作逻辑与程序............................13
3.1 农村精准脱贫的主要内容...............13
3.1.1 贫困县的脱贫退出程序........................13
3.1.2 贫困村的脱贫退出程序..................14
第 4 章 农村精准脱贫机制运行阻滞因素及机理分析..............................19
4.1 精准脱贫评价指标模糊..........................19
4.1.1 农民收入难以计算.................19
4.1.2 脱贫评价指标不易操作......................20
第 5 章 农村精准脱贫实施机制的案例分析与启示................................26
5.1 地方政府精准脱贫实施机制案例分析................26
5.1.1 江西省精准脱贫实施机制.............................26
5.1.2 其他省区精准脱贫实施机制.....................27

第 6 章 我国农村精准脱贫实施机制的优化

6.1 精准脱贫评价指标优化
科学、合理、全面的脱贫评估指标是实现精准脱贫的保障机制。在脱贫退出实施过程中大致遵循了怎么进入则怎退出的原则。也就是说，要对脱贫户的贫困状态进行严格的评估，并打分进行“倒排序”。坚持“应脱尽脱，应退尽退”原则。在精准识别脱贫户程序中，遭遇了指标模糊、可操作性弱、维度较单一的困难。那么，着手对脱贫指标体系优化，在一定程度程度上减少了识别“错位”的风险，也为第三方评估提供了参照标准。
6.1.1 细化脱贫评价指标体系
随着扶贫攻坚持续推进，贫困空间分布发生变化。贫困人口由集中式向“插花”分散演化、扶贫瞄准由县区、村再到户，进行“一户一策”量身定制。此外，随着 2020 年的逼近，扶贫开发“倒逼机制”形成巨大脱贫压力。亟待从多维度、多视角设置脱贫评价标准，把握贫困动态趋势。实现脱贫测量理论与实践相统一，形成多维脱贫指标体系符合脱贫实践的逻辑。①脱贫指标体系完善与否直接维系脱贫的精准度和真实性。
国务院扶贫办制定了脱贫退出的主要指标体系。如家庭人均收入超过国家贫困线（考虑变价因素）、“两不愁，三保障”。贫困县贫困发生率中部省份低于2%、西部低于 3%。贫困村既要看贫困发生率，也要关注贫困村的集体经济、村容环境卫生、娱乐文化服务、基础设施等。不难发现，普遍都是从宏观视角进行了是否脱贫的定性描述。基于此，试图细化脱贫指标，对贫困指标设置权重，并进行排序打分，确定脱贫户。主要设置了脱贫评估的小指标。
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第 7 章 结论与展望

7.1 研究结论
文章从扶贫压力型体制、锦标赛风险、村庄权力结构、贫困动态视角出发，探寻了精准脱贫实施机制在实践中的方方面面。主要探讨了精准脱贫的评价标准如何合理科学设置、脱贫程序如何健全、脱贫评估与监督如何规范化、脱贫动力机制如何长效化问题。对开展不久的精准脱贫实施机制进行个案考察，以江西、宁夏省脱贫实践为宏观研究对象；以赣南宁都县 J 镇脱贫实施为微观研究视角。发现了一些很有意思的现象：以前贫困村、县都争戴贫困帽而现在都想提前脱贫销号；尤其贫困村、贫困县脱贫意愿更为强烈。不仅如此，各地贫困程度不一，但都提出 2017 或 2018 年前实现脱贫，有脱贫“激进”的嫌疑。此外，还得出以下结论：
（1）精准扶贫与精准脱贫是辩证统一的关系。扶贫越精准则脱贫实现越快，精准脱贫更强调扶贫效果的持久性、目标性及程序性；精准脱贫是精准扶贫的升华，精准扶贫是脱贫的手段与过程。二者是量变与质变、战术与战略、过程与结果的关系。那么，在脱贫实施后期仍旧需要保持精准扶贫政策不变，防范农户返贫风险。
（2）精准脱贫应避免脱贫时限前移，防范在扶贫军令状压力下的“一窝蜂”脱贫。调研中就发现“逼民致富”与数字脱贫现象，脱贫的精准度更要体现在脱贫时序正常，防止弄虚作假，适得其反。
（3）应在系统思维框架下完善脱贫实施机制。包括脱贫程度评价的指标细化、第三方评估的监督规范和常态化、建立退出后返贫风险的预防机制、严格的绩效考评和问责机制的完善。系统理论就是把精准脱贫各个实现机制联合起来，在同一框架下形成系统合力。
（4）明确贫困问题的多维内涵及动态贫困问题。在脱贫指标设置时侧重贫困户及地区可持续及可行能力的实现程度；应构建动态脱贫数据管理系统，确保脱贫的长效性和实时性。
（5）我国农村贫困问题，病症在于人文贫困、地理资本贫困、社会资本贫困多重因子互动作用的结果。鉴于此，不能单一的识别物质贫困和进行经济扶贫，而要确立多维扶贫和脱贫策略。而脱贫的关键在于贫困者主体参与意识和基层民主意识的觉醒。无论在扶贫资源获取、脱贫实施民主评议进程中，贫困者敢于参与、积极表达意见则迈开了脱贫的关键步骤。
参考文献（略）