新媒体视阈下地方政府决策中的公民参与研究

1 绪论

1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
“公民参与”一词最早来源于政治学范畴，其后逐渐成为了公共决策领域的核心内容，并受到了各国政府的广泛关注，其表现为多元治理主体基于共同利益，聚集起来以解决特定的公共问题和事务，从而影响公共决策的制定，并监督公共决策的执行，同时还参与政治过程，维护自身的权益。因此，研究公民参与对于人类及地方政府来说，都是一项非常重要的议题。此外，我国《宪法》第二条赋予公民“依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，同时，第三十五条赋予公民有“言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，以及第四十一条赋予公民“对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”，这些都为公民参与提供了合法性。
随着新媒体技术的发展，它为公民参与地方政府决策，提供了崭新的平台。其有别于其他传统媒体形态，它是以互联网技术、数字技术为基础，将信息服务通过互联网、无线通信网等渠道输送到 PC，以及以手机为代表的手持移动终端上，最终呈现给用户，它包括了当下使用面最广的网络论坛、社交网站、微博、即时通讯工具等。根据《CNNIC:2016 年第 39 次中国互联网发展状况统计报告》，截止到 2016 年 12 月，我国网民规模达 7.31 亿，网民总数已达欧洲人口总量，互联网普及率为 53.2%，同时我国手机网民已达 6.95 亿，占总网民人数的 95.1%，由此观之，我国成为了互联网大国，并且越来越多的网民涌现了出来。因此，基于这样一个大环境，公民参与方式，以及地方政府决策过程，都受到了前所未有的冲击。
我国正处于社会发展的转型期，党的十八届三中全会中提到的“国家治理体系及治理能力现代化”，十八届五中全会提出的“人人参与、人人享有”，以及面向“十三五”的“互联网+”战略，都在指导着我国新一轮的行政管理和地方政府决策过程革新。厦门 PX 项目事件、广州番禹垃圾焚烧发电事件等都是公民利用新媒体技术参与地方政府决策，维护自身权益，影响公共决策过程的实际案例。所以，基于新媒体技术，本论文以贵阳市 B 区垃圾焚烧发电事件为例，结合广州番禺、北京阿苏卫垃圾焚烧发电事件，探索新媒体视阈下地方政府决策中公民参与的内在逻辑、行动机理，同时找寻新媒体技术对于公民参与的作用，以及存在的问题及其根源，并提出完善对策。综上所述，本研究对于提升公民参与质量，以及推进地方决策的科学性和民主性，都具有极其重要的借鉴意义。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
上世纪六十年代起，西方学者开始对公民参与进行了相应的研究，到了上世纪七八十年代，随着治理理论和英国撒切尔夫人政府所倡导的新公共管理运动的兴起，公民参与被看作是解决社会多元主体“多元需求”的有效途径。当下，国外学者对于地方政府决策中公民参与的研究已有了丰富的成果，归纳起来主要有两个方面。第一个方面是基于公共决策中公民参与价值的研究，代表学者有威尔逊、蒲岛郁夫、卡尔·科恩、博克斯、托马斯、登哈特夫妇、彼得斯、林登等人，虽然学者观点各异，但地方政府决策中公民参与得到了国外学者的广泛认同；第二个方面是基于公共决策参与方式和模型的研究，国外学者将相关研究从理论分析层面上升至了更具操作性的层面，并尝试总结出公共决策中公民参与的模型，代表学者有 Arnstein、托马斯等人。其中，Arnstein 将公共决策中的公民参与划分成了八个层级，并区分了形式化参与、敷衍参与，以及实质参与；托马斯则用“最终对政策质量要求”和“政策可接受性要求”双因素分析了公民参与与公共决策之间的关系，并总结出了公民有效参与公共决策的模型，即自主式管理决策、改良自主管理决策、分散式公共协商、整体式公共协商与共同决策。
在理论研究方面，学者们主要基于公民参与的宏观理论研究、制度分析、价值，以及主体研究等进行了相关研究。在宏观理论研究层面，相关代表学者有俞可平、李伟权、石路等，其中，俞可平提出的治理与善治理论的贡献最大；在制度分析层面，国内学者一般从政府决策中公民参与现状、存在问题，以及原因、对策着手，构建了相应的制度框架，代表学者有王锡梓；在公民参与价值研究层面，相关学者有李学余、吴克强、齐宁等；在参与主体研究层面，国内学者对于公民参与中的“公民”有两种看法，第一种观点认为，“公民”应该只是普通公众，而非公职人员，代表学者有刘勇智；而第二种观点则认为，“所有公民”都是公共决策的主体，代表学者有池松军；在实践研究方面，目前国内学者的相关研究视角还较为单一，主要基于治理理论、邻避理论等，代表学者有赵银翠、刘明等人。
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2 相关概念的界定与基本理论

2.1 相关概念界定
论文的核心概念包括：新媒体、公共决策与公共决策的过程，以及公民参与与公民网络参与。本节的任务就是对这些概念进行介绍，在介绍概念由来及研究进展等的同时，对它们被予以讨论的范围加以圈定。
2.1.1 新媒体
（1）第四次传播革命：新媒体的诞生
“新媒体”是一个集传播学、信息科学，以及社会科学等多学科的综合性概念，其为政治学、公共管理学，以及社会学的研究提供了一个跨时代的视角。人类社会发展至今大致经历了四次意义非凡的传播革命（图 2.1 所示），每一次传播革命所诞生的媒介相对于上一次革命诞生的并已应用于人类社会已久的媒介都算的上是“新媒体”。然而，文章所要研究的“新媒体”是基于第四次传播革命所诞生的，以互联网技术及其应用为代表的新媒体。

相较于前三次传播革命所诞生的“新媒体”，以互联网技术为代表的新媒体不仅在传播载体、传播介质上更加先进，还实现了数字、语言、文字、声音、图画、影像等多种传播方式的统一数字化处理。同时，其交互式的传播模式使得传者与受众之间的传统关系面临巨大转变，传播权力也面临深层次的结构调整。
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2.2 基本理论
研究中涉及到的基本理论有治理理论、协商民主理论，以及邻避冲突理论。治理理论倡导“还政于民”，以实现更好的治理；协商民主理论倡导“公民参与公共决策”，以实现“共同的善”；邻避冲突理论则描绘了邻避型公共决策中公民参与的内在机理。本节的任务在于，简要介绍相关基本理论及其在文中的所用之处，以期为后续研究提供理论支持。
2.2.1 治理理论
治理理论是公共管理、行政管理，以及政治学领域里面的一个非常重要的研究理论。虽然，很早就有国外学者对其进行研究，但直到 1989 年，世界银行在概括当时非洲现状时，才首次提出“治理”概念，随后该概念被各国学者广泛用于相关研究当中。此外，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中对治理理论进行了详细阐述。
罗西瑙认为，“治理指的是一种由共同目标所支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须完全依靠国家强制力量来实现。”此外，其他学者诸如鲍勃·杰素普、罗茨等也对该理论提出了相应的观点，诸如：治理需要多种行动者进行互动；政府不是唯一的权力中心；公民社会需要承担更多的责任等。
国内研究治理理论的集大成者是俞可平，其提出了“善治”概念，即“良好的治理”。概括起来，善治就是指，“使公共利益最大化的社会管理过程”，并倡导政府和公民基于特定公共事务进行合作管理。俞可平还总结了“善治”的六大要素，即合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效性，并认为“善治”是一个还政于民的过程，即某些特定权力回归社会。
综上所述，基于本文的研究背景及研究问题，治理理论对于论文研究具有极其大的作用，尤其是俞可平总结出的“善治”六大要素。本文主要将该理论运用于案例分析阶段，在案例分析过程中考量地方政府在“回应、透明、责任及吸纳公民参与”等方面出现的问题，同时通过比照该理论，分析案例存在相关问题的根源，并尝试提出相应的完善对策。
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3 新媒体视阈下地方政府决策中公民参与的途径及特点..........................16
3.1 公民利用新媒体参与地方政府决策的必然性..................16
3.1.1 建设服务型政府的内在需求.........................16
3.1.2 公共决策科学、合法化的重要保障...........................17
4 新媒体视阈下地方政府决策中公民参与的案例分析...........................28
4.1 贵阳市 B 区垃圾焚烧发电事件个案回放.....................28
4.1.1 事件回顾.......................28
4.1.2 案例评析...........................43
5 新媒体视阈下地方政府决策中公民参与存在的问题及其原因..........................64
5.1 新媒体视阈下地方政府决策中公民参与存在的问题................................64
5.1.1 决策信息质量参差不齐.................64
5.1.2 参与的代表性存有疑问....................65

6 新媒体视阈下完善地方政府决策中公民参与的对策

6.1 提升公民网络参与的主体素养
新媒视阈下地方政府决策中公民参与的主体是公民，客体是公共决策，所以，公民的主体素养直接影响着地方政府决策过程。为了提升新媒体视阈下地方政府决策的质量，提升公民网络参与的主体素养就显得尤为关键。但目前，公民参与存在“数字使用鸿沟”现象，一方面，很多公民还没有公民参与的意识，更不用说基于新媒体参与地方政府决策；另一方面，由于新媒体具有去中心、准入门槛低及匿名参与等特点，这使非理性参与、无序参与及群体极化等现象频繁出现。同时，公民也很难在信息海洋中甄别真实、有价值的信息，这也就造成了公民易受谣言迷惑。因此，提升公民网络参与的主体素养势在必行，具体为：
6.1.1 提升政治素养且加强道德规范
在提升公民的政治素养方面，由于我国是发展中国家，并在过去长期受到“封建思想”和“儒家文化”等熏陶，公民极其缺乏公民权意识及公共精神，所以，为了能够提升公民的政治素养，我们要培养出公民主动参与的意识，并提升其创造能力、自信及妥协精神。
首先，要培养公民利用新媒体主动参与的意识，第一，公民要自觉地意识和领会到《宪法》所赋予他们的知情、表达、监督及参与等权利；第二，政府要通过多种方式加强宣传网络参与的途径和优势，并积极调动公民的参与热情，营造一个全民“网络问政”的气氛；第三，公民要意识到新媒体对于公民参与地方政府决策的重要作用，由于新媒体具有便捷、泛在移动等特点，公民可以在网络论坛等新媒体平台上发表主题帖，评论他人的帖子，以及转发相关信息，以表达自己对于相关社会问题、社会事件的看法，从中公民权利得到了实现，参与意愿和参与能力也得到了提升；
其次，要提升公民利用新媒体进行参与的创造能力，由于新媒体具有开放、自由等特点，其冲击了传统政府决策中的“精英民主”价值观念，公民可以在新媒体平台上对相关公共决策进行介入，以更新、更全、更好的视角重新表达出对于决策的想法，而从对决策施以影响力，同时，其政治素养也得到了提升；
再者，要提升公民利用新媒体参与的自信，由于新媒体具有互动性和草根性，所以，每个公民都可以在新媒体平台上平等、自由地发表自己的观点，并对他人施以一定的影响力。如果其观点犀利，能够引导其他公民进行讨论，那么他就成为了网络意见领袖，其自信也就的到了提升，那么其政治素养、公民意识也就得以提升，同时，这也是新媒体“去中心——再中心”本质的体现。
最后，还要培养出公民的妥协精神，主动转变非理性和邻避情绪，采用合理、合法的方式与政府进行协商，以实现“双赢”局面。
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7 结语
无论是托马斯、登哈特夫妇、彼得斯、博克斯等西方学者，还是俞可平、郑永年、孙柏英、顾丽梅等国内学者都在各自的研究领域内探讨了“公民参与”。同时，“公民参与”与地方政府治理、公共决策、社区治理、政治革新等研究议题也紧密地联系在了一起。此外，勒庞、卡斯特、桑坦斯等学者也从传播学、信息科学等领域分析了“公民参与”存在的问题及其应有价值。因此，“公民参与”对于地方政府决策具有非常重要的意义。
改革开放以后，我国一直处于转型阶段，政治、行政体制不断优化，政府也在逐渐扬弃传统“封建文化”、“儒家思想”里面不利于行政体制改革和政治发展的价值观念，同时，政府也越来越重视“公民权”与“公民参与”。信息社会里，“公民参与”与新媒体天然地结合在了一起，基于无处不在的互联网，以及不断普及的新媒体终端及其应用，公民参与的渠道得到了丰富和扩展。此外，我国是一个互联网、移动互联网使用大国，全国网民已超过了总人口的半数，新媒体产业发达，电脑、手机及其他手持移动终端的普及率也大的惊人，同时，十三五期间，国家还提出了“互联网+”战略，这一切都将“公民参与”纳入到了一个更大的议题当中，即倡导公民利用新媒体参与公共决策，以实现“良好的治理”和“共同的善”。
界定完相关概念后，论文介绍了研究所依赖的理论，即治理理论、协商民主理论及邻避冲突理论。之后，总结了公民利用新媒体参与地方政府决策的必然性，并介绍了新媒体视阈下地方政府决策中的公民参与途径，即门户网站、网络论坛、社交网站、博客、微博、检索引擎及即时通讯软件等，这些参与途径的原理既相同，也迥异，但都对公民介入地方政府决策提供了十分重要的帮助。紧接着，论文还探讨了公民利用新媒体参与地方政府决策的特点，即公民参与更加平等、公民参与互动性增强、网络意见领袖草根化、新媒体激发群体认同及控制难度加大。
为了展示新媒体视阈下地方政府决策中公民参与的现实图景，论文选取了贵阳市 B 区垃圾焚烧发电事件作为研究案例，先回顾了该事件，并分析了其代表性、参与流程，以及参与主体的行动逻辑，后发现其仅属于新媒体视阈下地方政府决策中公民参与类型的一种，即“简单维权参与”。为了进一步分析为什么该案例只是“简单维权参与”，以及概括出公民参与的完整流程，论文又选取了另外两个类型的代表案例：“强势维权参与”——广州番禺垃圾焚烧发电事件；“良性互动参与”——北京阿苏卫垃圾焚烧发电事件，简单介绍相关事件之后，分析了其内在机理，以及与 B 区事件之间的不同点。
参考文献（略）