县域的社会稳定问题及治理——以XW县为例

第 1 章 引言

1.1 研究背景与研究问题
处于社会转型时期的中国，社会结构分化、利益多元化、社会矛盾多发，县域社会民众的政治权利、经济实力、社会地位和文化观念也经历着巨变和重塑，必然会引发一些社会矛盾和纠纷，带来一些不安定因素，从而影响县域社会的稳定。俗话说“郡县治，天下安”。之所以要把研究的焦点放在县域，原因有二：一方面，是由于县域社会是整个国家社会的重要组成部分，县域社会不稳定必然导致整个国家的不稳定；另一方面，与其在我国治理体系中的特殊位置有关，县域是农村与城市的结合，是联结国家与社会的中介，其社会结构较为多元，治理难度较大，县域社会的稳定问题的化解对国家治理体系的构建与能力的提升意义重大。
然而，实现这个目标并非易事，一是县域处在制度的真空，处在国家与社会的接点，国家权力的下沉到县域已变得较为脆弱，因而，县域也被视为公共权力监督的真空，常常处在被监督之外；二是县域的主客观环境较为复杂，不确定性因素较多，从而为县域社会矛盾和冲突的发生提供了土壤；三是县域的社会结构比较复杂，“麻雀虽小但五脏俱全”，是民众利益诉求的集中爆发点，也是国家政策执行的落脚点。
或许正因为如此，县域的政治、社会和经济等层面的问题一直是学界关注的焦点。尽管如此，有关县域的研究仍然与复杂的县域社会不相称，现有的研究成果仍然没能很好地揭示县域社会背后的逻辑，因而，县域研究仍然有很多空间有待于学者们进一步去挖掘，很多问题有待于我们去回答，解释和解决。显然，在这些问题中，县域社会的稳定问题首当其冲。
基于此，本研究试图以 XW 县为个案，试图去探讨县域的社会稳定问题，力图尝试关注以下几个问题：县域的社会稳定问题有哪些？其表现和形式是什么？是什么因素导致这些问题的出现？如何去治理？等等。
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1.2 文献综述
上述研究问题，学界是否有关注？本研究与既有文献的差异主要在哪儿？下述文献综述将围绕与本研究有关的问题展开。
1.2.1 有关社会稳定及其治理研究
20 世纪 90 年代中期以来，是中国农村税费最重的时期，虽然中国经济得到快速发展，但社会矛盾也非常多，引发了大量的上访、群体性事件等农民抗争维权事件。由于县域无论在政治架构中还是社会的组成部分中都处于特殊的“接点”位置，因此，县域是社会不稳素的多发场域，也是学界集中关注的焦点领域。
比如，学者们开始关注底层民众维权抗争问题，以信访作为研究的主线。有学者认为，现行的税费政策给地方政府滥用权力提供了机会，使干群关系不断恶化，从而导致群众的上访抗争。当然，也有学者认为“地方法团主义”也是引起底层民众维权抗争的诱因之一，因为地方政府在税收与分配政策设计时并没有给民众发言的权力，却赋予他们缴税的义务，这在一定程度上引起了民众的不满，进而引起他们的抗争。可见，有关县域社会稳定的研究文献，主要集中在因底层民众的抗争而导致的社会稳定问题，重点解释为什么会出现民众的抗争行为。
有的学者以信访作为切入口，并从信访体制、信访过程与机制等角度对社会稳定问题展开研究。由于政治主体的民意表达功能缺失，司法制度在解决社会纠纷与矛盾的效能低下以及权威主义国家中民众对于权威的依赖与崇拜，致使民众纷纷涌向信访渠道来解决其诉求。民众为达成目的不惜采取“要挟型上访”、“谋利型上访”的方式，甚至“以死抗争”、“以身抗争”。对于信访问题的治理很容易出现“治访循环”①或者“维稳怪圈”。显然，对这些信访问题的处理稍有不慎，就会引发社会稳定，甚至政治稳定问题，如何有效治理这些问题，一直是各级政府的工作的重中之重。就研究而言，学者关注的场域比较分散，信访如何导致社会稳定问题？发生在县域的信访与社会稳定有何种关联？这些问题学者们鲜有关注。
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第 2 章 县域的社会稳定问题：表现与特性

2.1 县域的社会稳定问题的主要表现与形式
县域的社会稳定问题与发生在县域的一些矛盾和纠纷有关，或者说，大量的矛盾纠纷潜伏着社会稳定问题，因而，我们研究县域的社会稳定问题，首先要来看看其是通过什么形式表现出来的。
2.1.1 劳动与社会保障纠纷增加
一个社会的社会保障覆盖率与民众的满意度密切相关，是人民生活的重要保障。改革开放以来，经济飞速发展，人民的生活水平不断提高，对美好生活的愿望自然越强烈。但县域的社会保障体系依然不健全，企业职工的养老、医疗保险有待落实。加之国有企业改制的浪潮下，大批员工失业，生活得不到保障，各种劳资关系纠纷、拖欠工人工资现象屡见不鲜，这些民生类的问题，是县域社会稳定主要问题之一。笔者曾根据 XW 县 2007 年——2011 年五年的民众信访内容分类发现，劳动与社会保障类的上访事项最多，居民众上访事项的首位。①因为社会保障体系不健全，而企业改制又导致大量的下岗工人，从而引发了这部分群体的上访行为。
显然，下岗工人对社会稳定会带来潜在的影响。《财政部、国家税务总局关于下岗失业人员再就业有关税收政策问题的通知》中指出，下岗失业人员是指国有企业的下岗工人、国有企业因关闭或破产需要安置的人员、国有企业所办集体企业的下岗人员以及享受最低生活保障且失业 1 年以上的城镇其他登记失业人员。根据定义可知，严格意义上的下岗失业人员主要是指曾经在国有企业工作过的工人并经过城镇失业登记过的人员。而本文所指的“下岗失业”人员主要是指由于自身或外在原因失去了工作，而由此带来的生活得不到保障、收入水平非常低，生活状况大不如前的人员。这个界定非常的广泛，只要失去固定收入来源的人群都可以涵盖在此范围内，包括城镇居民，也包括农村居民。之所以将这一定义涵盖的主体扩大化，是为了让我们更好的看清楚失业群体和社会稳定的关系。市场化的改革中，大量国有企业经历改制，国企员工面临下岗。加之经济不景气，下岗失业人数直线上升。当这些失业人员面临生活难的现实困境时，他们便会诉诸政府，希望政府给予生活保障，这一过程很可能会增加民众与政府之间摩擦，产生冲突，影响社会稳定。
XW 县总人口 31.6 万，城镇人口约 5.0 万，农业人口约 26 万，农业人口占全县总人口的 83%。一般而言，XW 县的农业人口占的比重比较大，不应该有如此多的下岗工人。然而，XW 县比较特殊，虽然农业户籍人口多，但从事农业生产的人口比较少，因为全县的支柱产业为果业（脐橙和蜜桔种植）和稀土矿业。由于稀土业被政府控制，因而，从事稀土产业的人倒并不多，尽管受到国家对稀土开采的政策限制，但下岗的人员数量比较有限。如前所述，XW 县是果业大县，有大批的人口从事与果业有关的产业，然而，2013 年，XW 县的果树爆发黄龙病，为了防止这一类似绝症的果树疾病更大面积的传播，全县砍伐了将近一半的果树，果业受到重创，造成了大量的民众失业。
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2.2 县域的社会稳定问题的特性
上文提到，社会稳定问题主要通过社会矛盾与纠纷的形式表现出来，而县域社会稳定问题的特性，也与社会矛盾与冲突的特性有关。只有了解这些问题的特性，才能对这些问题进行有效的治理。
2.2.1 主体的多元化
矛盾主体的多元化，是指矛盾冲突由以前个体间的矛盾扩展至民众与政府、被征地民众与开发商等多主体间的矛盾。在以往的传统社会中，社会矛盾多发生于社会个体之间，如家庭成员、邻里之间以及村干部和群众之间。而随着现代化与城市化建设的展开，县域社会流动人口频繁，人际交往复杂，职业多重化，造成了矛盾主体的多元化，比如：民众与政府间、民众与开发商、员工与企业之间等多种矛盾。社会转型时期的每一年的情况都是如此，以 2011 年 XW 县民众集体上访的内容为例：W 乡 H 村村民反应新农村建设的住房安排未按规定分房位，且财务支出不合理等问题；W 乡 S 村村民重复来访，反应 JHQ 陶瓷厂污染环境问题，已反映多次未果；县汽车客运站职工 G 某等 7 人上访，反应他们是交通系统的老职工，县企业转制，应按专制的补偿标准享受同等待遇，政策应向专制职工公开问题；L 乡 H 村村民 5 人反应有 100 多人挖了他们家坟地问题，要求政府调查；C 镇居委会居民反映用水难的问题，要求政府解决。①上述矛盾的主体就包括了民众与村委会、民众与企业、下岗员工与改制企业、民众与民众之间的矛盾，矛盾主体呈现多元化趋势。
2.2.2 类型多样化且具有交叉性
矛盾类型的多样化,是指县域社会的矛盾已由以前的男女双方的婚姻矛盾、家庭成员内部矛盾、邻里间的矛盾，向民众与基层自治组织、政府的职能部门及其派出机构、本地人口与外来人口之间等多个方面延伸，致使矛盾的类型也趋于多样化。上述的劳动与社会保障纠纷、征地拆迁纠纷就与传统的矛盾有不同。在对XW县2007——2011年民众上访内容的分类中，每一大类就包涵了不同的小类：一、农村农业类，包括：征战土地、权属纠纷、承包经营、稀土开采、村民选举、村务管理、林业改造等；二、社会劳动类，包括：企业改制、失业就业、社保医疗、离休退休、工资福利、劳动保护、（职工）优抚安置；三、社会事业类，包括：机构改革、组织人事、文化教育、医疗卫生、人口计生、违法违纪；四、城建环保类，包括：城镇规划、房屋拆迁安置补偿、住房改革、建筑质量、工程欠款、环境保护、开发商的不当行为、消防通道及过道占用等；五、涉法涉诉类，包括：公安执法、检查控诉、法院审判、仲裁复议、治安管理、执法监督类；六、涉军人员类，包括：企业事业军转干、参加对越自卫反击战退役人员、其他参战人员类。据统计，引起 XW 县民众上访最多的事项依次是：劳动社保类、农村农业类、城建环保类。
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第 3 章 县域社会稳定问题的影响因素分析...........................20
3.1 政府的治理策略与技术...........................20
3.1.1 县域政府的维稳理念.......................20
3.1.2 县域政府的维稳行动方式.......................21
第 4 章 县域的社会稳定问题治理.............................35
4.1 分类治理：优化县域治理的策略与技术.....................35
4.1.1 根据信访人诉求的内容分类治理........................35
4.1.2 根据信访人的行为分类治理...................36
第 5 章 小结.....................41

第 4 章 县域的社会稳定问题治理

4.1 分类治理：优化县域治理的策略与技术分类
治理是一种多元化的治理方式，是指政府根据信访者上访的具体内容、选择的行动方式及其产生不同后果的预期，对自身的治理策略进行调整的治理方式。县域政府应当根据信访人诉求的内容、信访人的行为的不同采取有针对性的治理措施。②从根本上治理民众上访行为，维护县域社会稳定。
4.1.1 根据信访人诉求的内容分类治理
新时期下，经济社会发生着日新月异的变化，致使民众上访诉求的内容也发生着改变。上文曾将新时期民众上访活动分为六类，针对不同类型的上访内容，县域政府应采取不同的治理方式。比如劳动社保类问题，政府应该以民为本，这类问题中，民众本是受害者，在关心民众的同时，健全社会保障机制、完善社会保障的覆盖面，尽其一切可能的帮民众解决这一类型的问题。再比如土地纠纷事件，通常这类事件的“被告”的主体大部分是政府及村委会，这样一来，政府兼具运动员和裁判员的角色于一身，若是理不清关系，单纯以利益为导向，处理起来自然会比较棘手，故县域政府应该理性分析上访事件，建立沟通协商机制，合理的解决这类问题。信访事件的内容不尽相同，若政府只是“头痛医头、脚痛医脚”，针对每一个个例去治理，而不是站在宏观的角度，对信访人诉求的内容进行合理分类，确立每一项分类的治理原则，那社会稳定问题依旧是困扰县域政府治理的“问题”。
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第 5 章 小结
“郡县治，天下安”。改革开放以来，我国县域社会总体上是稳定的，但社会不稳定因素呈现出增多的趋势。比如，劳动与社会保障纠纷增加、征地拆迁纠纷增加、环境污染日益严重、群体性事件和“信访洪峰”的频繁发生。这些都是社会转型时期暴露出来的新问题，其特点与以往也有不同，且更为复杂。而引起县域社会不稳定的因素主要是：首先，在“绝对稳定观”指导下的县域政府的维稳行为多采用“堵”和“截”的方式，使社会表面呈稳定状态，不利于从根本上解决社会的稳定问题；其次，社会组织的缺失同样也导致了社会的不稳定。社会组织来自于社会，由民众组成，了解民众的需求，可以更有效的解决民众的诉求，维护社会稳定，社会组织的缺失必然导致社会不稳定；最后，公平的享有公共服务是民众的基本权利，公共服务与民众的生产生活息息相关，而当前县域社会非均衡公共服务的提供容易使民众产生一种“不公平感”，不利于县域社会的稳定。
为此，要从根本上解决县域社会的稳定问题，必须从以下方面入手：第一，县域政府调整治理技术与策略，对民众上访事项和内容进行分类，根据民众上访的内容和行为不同，分别采用不同的处理方式，也即分类治理；第二，培育社会组织，降低社会组织的准入门槛，完善社会组织的管理体制与机制，增强社会组织的能力，让社会组织参与社会治理，维护社会稳定；第三，通过强化政府的服务观念、构建城乡一体化的公共服务保障机制、构建公共服务的多元主体提供，从多方面向社会民众提供均衡的公共服务，让社会民众切实感受到公平和正义，维护县域社会的稳定。
虽然当前县域社会不稳定因素增多，但有关部门能及时发现问题所在并予以重视，改变当前的治理方式和策略，便能够从根本上解决民众需求，维护县域社会稳定，这对于国家治理体系的构建与治理能力的提升也具有积极意义。
参考文献（略）