香港与内地公共租赁住房供给制度的比较研究

第 1 章 引言

1.1 选题背景
住房是人类生存和发展最基本的保障。住房问题直接影响一个国家的经济和社会稳定。“安居”才能“乐业”，才能实现更高的国家经济繁荣目标。当前我国正处于转型时期，住房问题的解决是实现社会主义和谐社会的重要条件和前提。近年来，随着我国城市化进程的加快，城镇人口呈不断上升趋势，不断加大了对城市住房的需求。另外，城市土地资源面临紧缺，土地价格急剧攀升，导致房价长年居高不下，成为房地产市场的“顽疾”。我国城市土地和住房面临前所未有的压力和挑战。对于住房消费者而言，过高的房价超出了普通民众的经济能力。城市中低收入阶层尤其是以外来人口如务工人员、新就业大学生等群体的住房问题日益严峻。为了解决这一问题，政府从 2009 年开始提出“公租房”的构想，并大力实施以公租房为主体的住房保障计划。从各地方政府的数据来看在 2013 年就基本都完成了“十二五计划”要求的建设任务，有些城市甚至超额完成，如上海、深圳、大连、无锡等地。但是从公租房的发展质量来看，却出现许多问题和困境，表现为：公租房的建设资金来源不稳定，筹资渠道单一、保障范围小、各地政府只考虑眼前利益，单求完成指标和任务，对公租房没有科学长远的规划建设，造成“形象工程”和“豆腐工程”等现象。由此看来，内陆需要一个科学完善的公租房供给政策才能打破供给困局。
反观我国香港地区，在实行市场化经济的背景下，推行公租房制度 60 余年（1954 年始），成功克服了地窄人稠的土地困境，为香港 30%以上的人口解决了住房问题，妥善安置超过 200 多万的中低收入居民。公租房制度成为香港社会重要的稳定基石。有鉴于此，本文希望通过深入剖析香港地区的公租房供给制度和内陆的公租房供给制度，在比较分析的基础上，总结出两地供给制度的差异，指出内陆公租房供给问题并分析造成差异的主要原因。最后考虑我国具体情况及目前公租公租房的实际发展情况，提出可行性改进建议。
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1.2 研究意义
我国目前正处于社会转型的关键时期，各种社会矛盾频发，尤其是以住房为主的民生问题更加凸显。自提出发展公租房以来，我国公租房实践问题重重，出现严重供给不足的局面。如何实现公租房的长足可持续发展是摆在政府面前的一道难题。要攻克这道难关，就必须要从制度层面下手，并从其他国家和地区的成功实践中吸取相关经验。香港是世界上推行公租房政策最成功的地区之一，形成了亚洲第二大公营住房系统。其公租房的供给政策日臻科学和完善，对内陆的公租房供给具有很强的借鉴意义，因此，很有必要将内陆的供给制度与之进行对比研究，发现自身问题并有针对性地寻找解决办法。对香港与内陆公租房的供给制度进行对比研究具有较强的现实意义和实践意义。
1.2.1 理论意义
目前国内外对于香港和内陆公租房制度的研究颇多。也有从公租房的融资模式、租金定价机制、法律保障等微观方面进行的研究。但同时将香港与内陆的供给制度进行全面系统比较分析的研究几乎很少。本文将同时对香港和内陆公租房的供给制度进行详细的剖析对比，为香港与内陆地区的公租房供给制度对比研究提供理论上的补充。
1.2.2 实践意义
当前我国社会正处于矛盾多发期和频发期，民生问题凸显，尤其是在住房保障方面，明显表现供给不足。通过深入研究香港与内陆的供给制度差异，有利于更加清晰认清自身问题，学习香港公租房在供给制度的创新和成功。为内陆的公租房实践提供一个参考，帮助早日打破内陆供给不足的局面，实现供给的快速增长，更广泛地保障民众的住房需求。
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第 2 章 相关概念界定与理论基础

2.1 公共租赁住房概念界定
公共租赁住房，简称公租房。关于公租房的定义在学界具有不同的界定，不同的省份和地区也有不同的解读。随着公租房的不断发展成熟，公租房的定义也逐渐清晰并达成基本共识，即：公租房是由政府出资或社会其他组织投资、通过委托代建等方式建成的公共租赁型住房，其保障对象限定为社会中低收入阶层或城镇住房困难的家庭，租金水平一般较低于同地区同地段的市场租金水平。公租房是由政府保障和市场运行相结合的一种租赁型住房①。在我国，公租房的界定范畴由广义和狭义之分。广义的公租房包括廉租房、租赁型经济适用房在内的保障住房。狭义的公租房则仅指政府为社会夹心层群体和城镇住房困难的家庭提供的公共租赁型住房。
公租房与廉租房、经济适用房有所不同，主要体现在概念和保障对象方面的差异上。廉租房是指政府针对城镇低保群体或具有住房困难的家庭提供的保障性住房，其保障对象主要集中于本地户籍的居民，对居民的收入要求更低，也就是通常所说的低保户。经济适用房则指的是由政府组织市场中的房地产承包开发商所建，并以较低利润出售给城市中等收入群体的商品性保障住房，其保障对象属于城市中等收入群体。而公租房保障的是城市中低收入群体即夹心层人群，收入限制处于廉租房和经济适用房两者之间。公租房在一定程度上可以突破户籍的限制，将外来人口纳入保障范围。廉租房保障的对象一般是该城市中的低保群体或者是具有住房困难的家庭，具有较为明显的地域性。经济适用房则限制门槛相对较低，针对中等收入群体，一般情况下不受户籍限制。（表2.1）。其概念、对象和性质较好区分，需要注意的是公租房与廉租房的不同。总而言之，公租房比廉租房的保障范围更广、收入限额更高、户型面积更大、租金更高、租期更长。
香港公租房，在香港地区统称“公屋”，是指由香港房屋专门管理机构（香港房屋委员会）统一规划建设管理并针对特定中低收入家庭、群体和个人进行分配的保障性公共租赁性住房。在香港，有一部分的政府公租房用于出售，被称为“居屋”。本文所要探讨的香港公租房涵盖“居屋”的概念。

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2.2 理论基础
2.2.1 公共产品理论
萨缪尔森的公共产品理论认为，每个人的消费不会导致别人对该种产品消费的减少的产品称为公共产品。纯粹的公共产品必须同时具备非竞争性、费排他性和效用不可分割性三个基本特征。凡不具备这些特征的属于私人物品范畴。具备部分特征的为准公共产品。关于公共产品由谁来供给的问题，许多学者由国不同的主张。萨缪尔森认为政府公权力必须参与到市场中去，原因在于公共产品的价格和产量不能弥补生产的所有成本，导致供给数量不足。因此，必须要有政府弥补这一市场缺陷；大卫·休谟认为在公共产品被提供的过程中容易发生“搭便车”及“公地悲剧”的现象，因此公共产品的供给者必须是政府；亚当·斯密认为克服市场失灵必须要通过政府，公共产品应当由政府来提供，但是供给主体又不止局限于政府这一个主体。布坎南认为俱乐部产可以通过私人供给。通过不断的实践，有学者提出公共产品的供给应当寻求公共部门与私人部门、第三部门之间的多元化合作治理路径。通过建构一种新型的合作关系来完成公共产品的供给。这种新型关系的参与方涵盖政府、社会和市场等多方面。社会各部门之间通过相互良性的协作模式，充分利用各自资源发挥各自的优势，帮助解决现实中公共产品供给不足和效率、质量低下的问题。公租房具有使用的排他性，属于准公共产品范畴，应该由政府负责供给职能，同时市场作为辅助形式参与进来，充分提高社会资源使用效率，促进公租房的健康发展，惠及更多社会群体。
2.2.2“二元住房供给”理论
“二元住房”概念是相对“一元住房”概念而提出的。所谓“二元住房”制度是指住房分两个系统进行供给。即市场供给和政府供给。市场供给是以实现社会效率为目的，针对高收入阶层而提供的住房系统，由市场机制决定价格水平和资源的分配；政府供给是以实现社会公平为目的的，针对中低收入阶层而提供的住房系统，属于保障性住房范畴，政府参与价格的裁量和制定，并且由政府进行住房的分配供给。目前，世界上大部分国家和地区普遍采用二元住房供给制度。如美国、新加坡、我国内陆及香港地区，都是典型的例子。但各国供给侧重点不同，美国侧重市场供给，新加坡侧重政府的供给，我国内陆以市场供给为主，香港则采用市场和政府相互均衡供给。
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第 3 章 香港与内陆公租房发展基本概况..................... 12
3.1 香港公租房发展概况................. 12
3.2 内陆公租房发展基本概况............ 13
第 4 章 香港与内陆公租房供给制度比较....................... 16
4.1 管理主体比较............................ 16
4.1.1 香港公租房管理机构............... 16
4.1.2 内陆公租房管理机构................... 17
第 5 章 香港与内陆公租房供给制度差异化原因分析........................... 35
5.1 管理主体的社会化程度................. 35
5.2 政府的施政理念........................ 36

第 6 章 香港经验对内陆公租房供给制度改革的启示

6.1 培育适宜的公租房制度发展软环境
适宜的公租房发展软环境应该从两个方面着手：建立完善的公租房法律制度和转变传统住房观念。
一、法律制度层面。没有法律的保障，再好的政策有可能最终沦为一纸空文而不了了之。因此，公租房的供给需要立法部门通过不同形式的立法，对住房的保障对象、责任主体、违法后果等方面做出严格明确的规定，使公租房政策在法制的轨道上运行。纵观近十几年，我国内陆目前还没有出台一部正式的保障性住房法律，通常都是试行法律和试行办法等类型的行政法规文件。没有正规法律的明文规定，公租房政策很容易被地方政府打折扣，居民的住房权利也难以得到保障。市场和民间资本没有法律的保障也不敢冒险进入公租房领域，导致公租房资金筹集困难。因此，国家应该尽快从法律制度层面，设计出一套适合我国国情的针对公租房的律法，作为规范公租房发展的纲领。如制定公租房行政诉讼和复议法，保障公租房申请人或承租人对申请过程、公示结果不满意或有异议的可以向上级行政机关提出复议的权利；对公租房的租赁合同、租金及房屋申购买卖等纠纷有权向相关机构提出诉讼的权力。
二、 转变传统住房观念层面。转变我国传统的住房观念主要是指从政府和社会大众两个角度进行。一）转变地方政府的态度。许多地方政府在落实公租房政策的时候，往往看成是上级部门下达的指标和任务，将公租房当成是简单的政绩工程和民生工程。地方政府必须其上升到政治问题。所以公租房问题必须作为政治问题而得到重视。只有这样，地方政府才能拿出排除万难、锐意进取的决心真正帮助老百姓解决住房保障问题。二）转变社会大众的买房观念。
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第 7 章 结论与展望

7.1 结论
本文主要从公租房的管理主体、保障对象、供给价格、申请分配和流转和资金供应五个方面阐述了香港与内陆公租房供给制度的不同。通过对比分析，总结其差异和香港供给制度的特色。其供给制度主要差异体现在：一、管理主体方面。香港具有明确唯一的管理主体，而内陆地区各省市的管理机构各有不同，机构比较散乱；二、在保障范围和对象方面，香港更加充分考虑了社会弱势群体，并且对象的划分十分详细。内陆地大部分城市保障对象划分不够细化，只要符合基本申请条件则统一对待，缺少对社会特殊人群的关照。另外多数城市设有户籍限制，造成许多外来人口的住房问题难以得到解决。三、公租房的定价机制也有所不同。香港公租房的定价主要以居民收入为依据，内陆则主要以市场租金水平为依据。在价格水平上，香港的租金水平一般只占居民月收入的 10%左右，而内陆的价格则相对更高，一般处于市场租金的 60%—80%之间；四、申请和分配过程，内陆相对香港缺乏公开透明机制，且分配过程的政府部门人员权力寻租，公权私用等造成分配不公；五、融资渠道方面。香港实行独立的财政制度，自负盈亏。内陆公租房项目则过度依赖与政府财政支出，社会民间资本参与度不高。在总结两地供给制度差异的基础上，本文同时还总结了香港供给制度的主要特点包括：有力土地政策、政府和市场相互合作模式、与经济水平动态相适应、统一化管理、完善严格的法律法规以及政府对房屋市场的积极干预。
通过对比分析和总结，本文探索了造成两地公租房供给制度差异的主要原因有五个：一、香港实行管理主体的社会化而内陆仍然是政府为管理的主体，缺少社会主体的参与；二、香港政府是服务型的政府，在公租房上，秉持“为民服务”的原则。而内陆仍是经济发展型政府，“服务意识”仍然不够；三、公租房的管理法制化在两地的程度不一样，香港律法严明，内陆在公租房上缺乏正式的法律规范，监管制度、奖惩制度以及其他相关配套的法规条文不够完善；四、两地的财政制度不同。香港在公租房的管理上实行财政独立、自负盈亏的模式，而内陆众多地区仍然是以依靠政府财政为主维持公租房的运营；五、香港拥有推行公租房制度的社会客观基础，包括土地和人口两个方面。内陆则并不完全具备这个客观环境，因此，这也是造成两地公租房制度差距的重要原因。
通过对比分析找出香港与内陆供给制度的差异和造成差异的主要原因，本文最后根据内陆实际情况，提出了内陆公租房供给制度上的相关改进措施和建议。
参考文献（略）