西藏行政审批制度改革研究

第一章 绪论

1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
上世纪五十年代中期，我国的行政审批制度在计划经济体制的影响下初步形成。毋庸置疑的是这一制度曾在建国初期的经济建设中发挥过积极的作用。然而，伴随着市场化水平的提升和范围的扩大以及社会主义市场经济体制的创建和完善，行政审批制度的流弊逐渐显现出来，难以适应我国在新形势下的发展需要。例如，审批流程过于繁杂、审批范围过于宽泛、审批标准过于模糊等问题，几十个公章出现在一个审批项目上的情况屡见不鲜甚至成为了一种常态，行政审批的公文旅行时间长达几个月甚至一年，这样一来不但阻碍了我国市场机制发挥资源配置的基础作用，同时也在无形中助长了设租、寻租等腐败行为的发生，不仅增加了企业的运行成本，同时也提高了政府行政审批管理的行政成本，降低了政府的管理效率，从而危及政府的公共服务形象。
基于这个背景，全国人大代表在 2003 年的第十届全国人民代表大会上举手表决通过了《中华人民共和国行政许可法》，2004 年 7 月正式生效。《中华人民共和国行政许可法》中的行政许可法定和公平公正公开的原则，方便了当事人进行权力保障的诉讼。西藏的行政审批制度改革已经迈入攻坚阶段，从单纯的削减行政审批事项向提高行政审批事项的含金量转变。以构建服务性政府为目标，将行政审批从“给群众端菜”向“让群众点菜”转变。用分头分层的形式推动行政审批部门纵横间的联动、协同以及改革。从削减行政审批项向简政放权、监管服务并重转变。以行政审批制度改革为抓手推进职业资格、收费管理、商事制度、教科文卫体等领域的改革，重点解决跨领域、跨部门、跨层级的重大问题①。赋予了废除不必要行政审批项工作动态性和持续性，加大了行业协会在行政审批中的参与度。尽可能的简化相关投资审批程序，从而实现工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证的三合一。制定了若干规范政府相关权力提升行政审批效率的政策和规定，针对本区的行政审批服务中心推出一些创新监管、规范服务的具体措施。从而为企业减轻包袱，为创业者清障搭台，为稳增长、促改革、调结构、惠民生提供强有力的支撑，为西藏的社会经济发展注入新的动力。
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1.2研究内容和方法
1.2.1 研究内容
二十一世纪以来，中国正在如火如荼的开展着政府管理体制的改革工作，改革涉及到经济、政治和社会的方方面面，其中行政审批制度改革工作在其中占比较大的一部分，被广大学者津津乐道。目前的行政审批分为三类：资源配置、投资和市场准入及一般经济管理。
十八大以来在我国经济的深刻转型和科技日新月异的过程中，发源于计划经济时代的传统行政审批制度，已经不能与当今政治、经济、文化、社会和生态发展的客观需求所匹配，在一定程度上妨碍了西藏各级政府职能的优化。上世纪末西藏各级政府开始着手削减行政效能较低的行政审批事项，力图以规范审批流程、压缩审批时限的方式提高审批机构的行政效率。以行政审批制度改革为契机提升公共服务的质量，实现公共服务的“流程再造”。踏入新世纪后，西藏自治区政府以及各市（地区）政府在深化改革的过程中勇于创新、敢为人先，以“转变行为模式、改善公共服务”为目标，力求能够突破传统行政审批管理机制和管理方式的限制。同时在政府职能转变、社会资源整合等方面勇于尝试，在许多领域取得进展，也暴露出诸多弊病。
本文将以新公共服务理论和有限政府理论为基础，对西藏行政审批制度现存的难题及改革趋势进行系统的研究，以西藏的实际情况出发，借鉴其他省市的改革经验，初步提出一些改革意见和建议。
1.2.2研究方法
第一，文献分析法：广泛收集国内外关于行政审批制度改革的相关文献进行深入研究，从而了解国外最新的改革动向，以及国内的改革现状和重心，为研究西藏行政审批改革提供思路和方向。
第二，对比研究法：通过剖析比较西藏与其它省市（包括国外省市）在行政审批制度改革上所采取的不同措施，在借鉴经验的同时，结西藏的实际情况，为解决西藏现行行政审批制度中暴露的问题提出具有可行性和针对性的措施。
第三，实证分析法：通过收集和整理西藏行政审批改革的相关数据，对西藏行政审批改革中存在的问题进行分析，究其原因，有针对性地提出解决对策，同时为本论文的写作提供事实依据。
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第二章 相关概念界定及理论基础

2.1 相关概念界定
由张国庆教授主编的《公共行政学》一书中指出，效率最初是电学和机械学中所使用的概念，指的是产出的能量或功与投入和消耗的能量的比值或比率。后来，这一概念被引入到社会活动中，泛指社会活动所取得的结果和所消耗的劳动量的比率，人们用它来考察社会活动的有效程度。行政效率具有特定的涵义，指的是国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系。管理学对效率的研究虽然已有近百年的历史，但在这一领域的研究依然“充满了矛盾和困境”。迄今为止，人们对效率的涵义还没有形成一致的看法。我国学术界倾向于对行政效率做广义的解释：行政效率不仅体现在时效、速度、理想的产出投入比率上，“更重要的是体现在社会效益上”，是“数量和质量的统一，价值和功效的统一”。本文采用张国庆教授的观点，并同意我国学术界对行政效率的广义的解释，认为行政审批效率属于行政效率的一个方面，行政效率指的是国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系，它不仅体现在时效、速度、理想的产出投入比率上，更重要的是体现在社会效益上，是数量和质量的统一，价值和功效的统一①。
有限政府的核心是职能有限、目的有限和行为有限。现有的政府改革弱化了政府的经济职能，强化了社会职能，突出政府权力来源于人民的思想，政府在其有限的权力范围内保护人民的利益，受到人民的监督。有限政府理论认为，政府的权力是有限的，政府职能被严格限定在公共领域，不能代替个人处理私人事务，也不能与公民争夺利益，政府要对人民负责，保护人民的权力，杜绝滥用职权和职能膨胀的现象，真正做到“掌舵”而不是“划桨”。同时，有限政府实行透明行政的主张，强调决策的公开、透明，以避免决策失误，预防腐败滋生。因此，除涉及国家安全和经济震荡等少数特殊情况外，政府应尽量实现信息共享，主张透明行政。
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2.2西藏行政审批制度存在的问题
行政审批的前置条件是指公民、法人或者其它社会组织想进入某一领域必须符合的行政机会所要求的相关资质，简单概括就是审批时所需提供的一系列材料。在计划经济时代，中国的行政审批遵循“事前审批”原则， 因为计划经济时代的“有计划按比例发展”原则要求将申请人想要从事的活动列入发展计划中。改革开放之后，伴随着西藏经济发展改革的不断深入，行政审批的前置条件也朝着多而细的趋势迈进。尤其是一些涉及到教育、矿产和旅游领域的资格审批，审批材料之繁杂令申请者疲于应付。虽然近些年来西藏自治区政府为简化和规范行政审批的前置条件已采取了一些措施，但力度略显疲软。
西藏行政审批效率低下的一个很重要原因就是审批事项的纷繁复杂。西藏的行政审批项目数量庞大结构零乱，审批项涉及各行各业，内容更是错综复杂。中央在关于深化行政审批制度改革会议中明确提出，如果审批项目存在着必然的关联性和相似性的就可以进行并联审批，这样一来就可以精简审批项目，从而优化审批流程提高审批效率。目前西藏各级政府在精简审批事项，实现并联审批方面改革的成效并不明显，亟待进一步提高。
科技化的行政审批是提高行政审批效率的强力助推器，工具更新和理念转变是新时代社会经济发展的必然要求。网上审批、并联式审批早已经成为我国大部分省、市的常态，并联式审批是以网络一体化为基础衍生出来的一种新的审批方式，在众多省、市的实际审批过程中获得了很高的评价。但通过调查发现，很多西藏自治区主管审批的单位仍然主要采用的还是传统的审批方式，并联式审批并没有广泛运用，甚至一些偏远地区的部门还没有普及互联网，审批方式的革新离完善还有很远一段路要走，这在一定程度上制约了地方政府的审批效率，不利于地方经济的发展。
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第三章 西藏行政审批制度改革的现状与存在的问题.... 12
3.1 西藏行政审批制度改革的现状 ................. 12
3.2 西藏行政审批制度存在的问题 ................. 14
第四章 国内外行政审批制度改革的现状和启示........ 20
4.1 国外行政审批制度的现状 ........................ 20
4.2 国内其它省份行政审批制度的现状.................... 21
第五章 西藏行政审批制度改革的对策建议 ........... 24
5.1 优化行政审批程序 ....................... 24
5.1.1 削减行政审批前置条件........ 24
5.1.2 规范行政审批流程..................... 24

第五章 西藏行政审批改革的对策建议

5.1 优化行政审批程序
影响行政审批效能的维度有很多，其中行政审批程序是占比较高的一项。从优化流程方面着手提高行政审批效率，针对性和可操作性都较高。西藏的行政审批制度改革已经取得了一些成绩，想要进一步深化改革应该坚持便捷高效、以人为本、标准规范三大原则，通过削减行政审批前置条件、规范行政审批流程和简化行政审批程序三种手段对行政审批程序进行优化。
5.1.1 削减行政审批前置条件
对行政审批前置条件进一步优化既可以提高西藏行政审批工作效率，又可以推进西藏行政审批制度的深化改革。除去中央和自治区规定的审批项目审批程序，项目重复材料提交到自治区政府或行业管理部门的具有控制功能的机构，市（地区）和县（区）发展和改革部门的限制条件将不再作为项目审批的前置条件，自治区级以下单位不得私自添加限制条件。具体措施有：首先明确清理范围。重点清理必须引入第三方来证实、说明的一些限制条件，如证明是否婚配的结婚证、是否属于本地人的户口薄、是否具有资质的书面证明和委托书、是否具有发展潜力的报告等等，视为重要清理对象。二是明确清理原则。对自治区所负责的行政审批前置条件，除非涉及到国家基本国策、中央政策、自治区的公共利益和重大安全隐患以及环保需要，剩下的全部取缔；只要能够被市场经济机制、企业法人自身、行业协会和即时和时候监督管理等管理方式办理的，全部取缔，将中央、自治区政府和《行政审批法》明确规定取消，以及没有明确法规规范，市（地区）自己出台或者设定的规范性文件、市（地区）再次设立的限制性条件，全部取缔。机关内部自行查阅资料就可以解决的和通过法律手段实施监督可以完成的，全部取缔。三是确立清理程序，市（地区）就取消行政审批前置条件先做出一个包含审批机构、法制办等部门的结果汇总，之后形成一个意见的审计报告，上报自治区后做试验，然后提交给西藏自治区常务会议审议，最后向公众公布结果。
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结语
本文在全国行政审批制度改革的大背景下，就西藏自治区在行政审批制度中存在的不足进行研究，为建立和完善西藏自治区政府的行政审批制度提出了意见和建议。
首先，本文就行政审批程序、行政审批权限和行政审批服务中心三个方面对西藏现行的行政审批制度进行了分析，针对这三个方面中存在的问题提出应该：削减行政审批前置条件、规范行政审批流程、精减审批内容和申报资料、公开行政审批流程、清除多余的业务流程、简化必备的业务流程、合并梳理审批相近相。同时要优化市场和社会组织三者之间行政审批权力配置，完善行政审批服务中心的考评制度和提升行政审批队伍素质。
其次对国外包括美国、英国、俄罗斯和日本四国以及国内广州、山东和新疆三个省市的行政审批制度和改革的现状进行了分析，从而得出西藏的行政审批改革也应该设立权威部门主导改革、推进行政审批服务网络一体化建设、完善审批和服务事项代码库和依法规范行政审批范围。
总而言之，新时期下，对西藏自治区行政审批制度改革的研究，不仅有利于提高西藏自治区各级政府部门的公共服务水平，同时也有利于西藏高效型、服务型政府建设工作的开展和完善。
参考文献（略）