精准扶贫政策执行偏差问题研究--以四川省X县精准扶贫政策执行为例

第一章 基本概念的界定与理论解析

第一节 公共政策执行偏差的概念界定
虽然诸多学者对“公共政策执行偏差的表现形式上”有不同的描述，但在根本上都认为其是“公共政策执行结果偏离了政策的预期目标”。宁国良教授（2000）将“公共政策执行偏差看作是政策执行者在政策执行中”，“由于受到各方面因素的制约”，“其效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策失真现象”。王乐夫、蔡立辉（2008）将其称之为“政策执行失控”，是指“公共政策执行效果可能与原先的政策预期产生不同程度的偏差”等。也即是说，公共政策执行时偏离轨道的一个极其重要表现形式就是，公共政策的目标发生了偏离。换言之，公共政策执行的相关主体在执行政策的过程中，受到多重因素的影响，极大地偏离了政策制定者的真实意图，导致公共政策未能有效实现其预设的目标。
其次，公共政策在执行时出现的偏差也体现出政策执行内容的失真。这就意味着政策执行者在执行中消极对待了“政策制定者的真实意图”，这也就导致了在执行公共政策时看起来“似像非像”，严重背离原定政策内容的真实性。
因此，基于本文所研究的精准扶贫政策在执行过程中所产生偏差问题的表现形式，笔者通过对国内学者关于公共政策执行偏差的研究进行综合分析与探讨，在本文，比较倾向于认同宁骚教授（2011）所提出的观点，即：“公共政策执行偏差就是由于受到诸多主客观条件的阻碍，导致政策执行主体在实际的政策执行后，执行效果偏离政策初衷的现象”。
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第二节 本文的理论分析工具
一、委托—代理理论
委托—代理本质上所表达的就是一种契约关系理论。在该契约关系中，“代理人”可以按照“委托人”所授予的权力，在一定范围内以自己的名义来从事和处理与“委托人”利益有关的相关事务与活动。
委托—代理理论的建立是基于“非对称信息博弈论”。其主要的任务就是研究和探讨“如何在信息不对称和委托人与代理人利益相互冲突的情况下，实现委托人和代理人双赢结果的问题”。在我国，无论是中央还是地方政府在本质上都是代表着人民来行使公共权力的。换言之，全体人民是公共权力的初始“委托人”，“中央与地方政府是 ‘自上而下’的委托—代理关系，垂直的人事激励及党政领导的隐性预算干预权力，形成了以地方领导官僚为核心的委托--代理关系”。在政府进行行政管理活动的过程中，因存在着“信息不对称和巨大的资源利益”等原因，使行政管理体系内的“代理人”在开展公共资源分配活动时，面临着巨大的自律性挑战。因此，试图尽可能满足自身利益最大化的“代理人”的种种寻租行为便显露出来，形成危害“委托人”利益的所谓“委托代理问题”。作为实际存在着的一种契约关系，“委托代理问题”的存在前提主要有以下几个方面的内容：
第一，“委托人”与“代理人”之间获取的信息存在事实上的不对称。由于各种原因委托人并不能准确了解代理人的知识、能力等信息，更无法对代理人的工作进行全面有效的监督，委托人仅根据可观测到的变量来推断代理人隐藏信息和行动。
第二，“委托人”与“代理人”之间存在不同的效用目标。事实上的管理者和委托人在假设上都属于理性人，但是二者在管理活动中，承担着不同的后果及责任。具体而言，二者在“代理成本的承担和代理收益”的分配上存在差异，致使其效用目标存在着本质的冲突。
第三，“委托人”与“代理人”之间存在着迥异的目标函数。从本质上看，委托人把利润最大化作为自身的最终目标，然而，代理人在追求自身高收益的同时，还力图追求对自己有利的额外效益。
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第二章 四川省 X 县精准扶贫政策执行现状

第一节 新中国扶贫开发历程简述
贫困现象的存在严重影响着人类生存质量。新中国成立之初，就已完成土地改革，广泛激发了贫苦群众的脱贫积极性。长期以来，中央及各地方政府对消除贫困的工作努力从未停歇。尤其是改革开放以来，我国已制定了多个重要阶段的扶贫开发方略，“反贫困工作取得了举世公认的成就”，据资料显示，我国农村绝对贫困者从 1978 年至 2006 年的 28 年间，下降了 2.3 亿人。与此同时，贫困发生率也从 30.7%下降至 2.3%。
一、体制改革推动的缓解贫困阶段（1978—1985）
1978 年，中国启动了从“计划经济”向“市场经济”转变进程。逐步建立以市场化为取向的农产品“价格形成机制和流通机制”，极大地使广受“束缚”的生产力获得解放，也提升了农村土地产出率。在此时期，农业生产得到前所未有的巨大发展，特别是主要农产品年产量与人均保有量也得到空前大幅提升。农业总产值也由 1397 亿增加到 3214 亿，年均增长率升至 21.68%。农村生活水平和质量大幅度提高（图 2）。

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第二节 精准扶贫政策执行的总体要求
目标是组织活动的灵魂。而公共政策的目标则“集中体现了社会成员的需要与利益追求”。同时，也体现了“政策发起者、制定者的政策意图与初衷”，即政策制定者想要通过政策执行而达到的某种可预见的结果。精准扶贫政策的执行效果是否与预期相符，是“检验公其执行成败的重要标准”，也是判断精准扶贫政策执行是否存在偏差的重要参考。因此，就本文研究的主题而言，对精准扶贫政策的意图与初衷的界定就显得极其重要了。
精准扶贫作为当前中共领导人提出的重要的扶贫理念，经过一系列政策过程，成为新时期扶贫重要的指导思想，具有重大的指导意义。虽然，这一政策思想的提出仅仅数年时间，但广大学者、政府官员、媒体等对该政策的解读已是非常全面。与以往坚持的“粗放式扶贫”、“一刀切式扶贫”、“漫灌式扶贫”、“盲目扶贫”相比，精准扶贫进一步将扶贫目标细化“到户到人”，也就是要通过针对性地扶持贫困群体，有效增强贫困群体独立发展和“自我脱贫的能力”。整体来看，其主要内容也集中体现于三个方面：即“精准识别、精确帮扶和精确管理”。即要通过识别出具体的贫困户和贫困家庭，摸清其致贫的具体原因，继而在此基础上采取针对性的帮扶措施，根据贫困人口脱贫的具体情况采取“能进能出”的动态化管理。能够使各项扶贫资源切实有效地用到真正需要的地方上，并最终实现“真扶贫、扶真贫”的具体目标。
当前，国内对精准扶贫政策执行目标的研究主要集中在对习近平总书记所提出的“六个精准”上，即“扶持对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到户要精准、 因村派人要精准、 脱贫成效要精准”。这六大要求将“精准扶贫”的政策理念推向了新的高度，拓展了扶贫开发的内涵，成为 2020 年之前全面建成小康社会目标的重要指引。
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第三章 四川省 X 县精准扶贫政策执行偏差的原因探析.................... 39
第一节 精准扶贫政策执行“价值观定位”偏差...........................39
一、精准扶贫政策执行的“官本位”理念...............................39
二、精准扶贫政策执行中的“家长制”现象...........................40
第四章 规避精准扶贫政策执行偏差的策略.........................47
第一节 完善驻村“第一书记”制度..............................47
第二节 加强地方新型智库建设...............48

第四章 规避精准扶贫政策执行偏差的策略

第一节 完善驻村“第一书记”制度
“第一书记制度”源于基层农村治理中所产生的现实“困境”，向特定的贫困村选派驻村“第一书记”，是为农村提供发展的动力，变革“农村上层建筑的一种创新实验方式”，对加强和改进基层党组织建设和推动农村事业的稳步发展具有重要的意义。公共选择理论认为，政府及官员在面临公共选择时，是“理性的经济人”。驻村第一书记在项目选择和资金投放上有着其自身的利益考量，有着其“自利性”的一面。这种“自利性”的存在将很大程度上阻碍精准扶贫政策的推进。
在 X 县精准扶贫政策执行中，“第一书记”作为带领贫困群众脱贫攻坚，实现公共权力“委托人”利益的代表，虽然对促进贫困村发展具有指导作用，但是其长年在官僚组织系统工作，人情裙带关系复杂，其潜意识中的“官本位”及“自利性”思想，官僚化作风积弊难以短时期内有效根除。此外，精准扶贫的复杂性与长期性，使得扶贫攻坚队伍明显呈现出“人手短缺”，利益缺失严重的窘境。如果考虑选派优秀的大学生村官去贫困村担任第一书记，或许可以有效缓解此种尴尬的状况。
“大学生村官是基层民主转型、基层专业化执政的代名词”。选聘优综合素质相对优秀的大学毕业生到基层（农村）任职锻炼，是优化目前农村基层干部队伍结构，为国家储备大量后备的建设人才的一项重要的战略决策。其不仅为基层传统的干部队伍注入了活力，也在一定程度上推动了农村的建设和发展。然而，近年来，由于在政策激励制度、角色定位制度、福利保障制度等方面的无力，未能有效保障大学生村官的利益，严重挫伤了广大怀揣梦想的优秀大学生的积极性。应当看到的是，大学生村官担任贫困村“第一书记”，有着其他群体所不能比的优势。笔者在 X 县的调研中得知，以往派驻到该县的大学生村官虽然经验缺乏，但他们工作踏实，吃苦耐劳，人情关系简单，其服务农村的热情却是长年在官僚组织系统工作的工作人员所不能比的。笔者认为，在精准扶贫政策的执行中，中央及地方政府应加快完善各项激励与保障等相关制度，充分发挥大学生村官服务农村、建设农村的工作热情。
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结语
精准扶贫政策的良好执行，是从根本上维护及保障贫困群体利益的重要途径。同时，也是实现贫困群体平等的发展权利必不可少的重要选择。然而，精准扶贫政策在执行中的偏差，是实现以上目标的根本障碍，理应时刻引起我们的重视与思考。尤其是已在四川省的 X 县出现如此巨大偏差的情况下，更值得我们警惕与反思。笔者相信，此类现象的存在是普遍的，其在引起偏差的原因上也有着很大的共性。
长期以来，国内外学者一直致力于对政策执行偏差问题的研究和探索。且视角也日渐丰富。这对笔者的研究提供了相当有益的参考和借鉴。笔者曾长期生活在农村，对农村形形色色的生活及以往扶贫政策执行偏差所导致的不良后果有着实实在在的体会。正因如此，笔者对当前在全国范围内大力执行的精准扶贫政策所产生的偏差问题产生了浓厚的兴趣。并尝试再次深入农村，通过各种渠道和方式来获取四川省 X 县精准扶贫政策执行状况的真实材料，展开对该问题的思索与探讨。
但必须承认，笔者的知识储备尚不丰厚，同时，由于距离较远，调研时间有限，并不能有效对 X 县的精准扶贫政策执行状况进行动态跟踪，研究成果也具有阶段性，可能导致本文的研究深度在一定程度上存在不足。但虽然如此，笔者还是尽力将所获取的研究材料进行了充分的整理、分析和论证，力求实现自己研究的基本目标。对于文中所存在的不足之处，笔者将不断努力，争取日后作进一步的补充和探讨。
参考文献（略）