拉萨市边缘社区流动人口管理模式研究——以蔡村为例

第一章 绪论

1.1 研究背景
随着近年来城市化进程的推进，我国经济和社会结构经历了新的一轮变革，为农村剩余劳动力转移带来了自由流动的政策支持与发展机遇，掀起了流动人口的增长高峰。从社会发展规律来看，人口流动是我国经济社会发展和改革开放的必然产物。然而，从当下推进国家治理体系和治理能力现代化来看，就不能仅局限于承认客观现实，而应该辩证分析，探寻有效举措来解决由于人口流动带来的一系列问题，做好对外来人口的服务管理工作。流动人口推动了城市的经济社会发展，没有理由让他们遭受“人口在流动，权利不扎根”的困扰。近年来，我国先后颁布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》和《居住证暂行条例》，正在一步一步破除影响流动人口融入城市和身份认同的体制束缚，增强其归属感。①不过，让政策真正发挥效用、流动人口切实地获得优质服务，还是很多城市亟需解决的细节。现阶段我国处于全面深化改革、全面建成小康社会的攻坚时期，农村剩余劳动力向城市转移，可加快经济社会的发展建设，推进经济社会转型，对落后地区的全面脱贫、精准扶贫，全面建成小康社会有着重要意义。
西藏位于我国西南边陲，经济社会发展水平与内地相比有着很大差距，其流动人口形成有着特定历史背景。中央和全国各大省市的大力援藏推进了西藏经济社会的跨越式发展，加快了流动人口的迁入。中央第五次、第六次西藏工作座谈会的召开，进一步明确了西藏实现稳健发展和长治久安的社会目标、任务和工作重点，提出了依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础的治藏方略。中央和地方一系列的政策和举措，为流动人口迁入提供了政策支持和发展机遇，也为流动人口服务管理提供了政策指引。
拉萨作为西藏自治区首府，集政治、经济、文化、宗教、科技等中心于一体 ，每年吸引着大量的流动人口。近年来伴随拉萨城市化进程的快速推进，大量流动人口集聚拉萨城郊，在推动当地经济社会发展的同时，也给当地住房、就业、社会管理理等公共问题带来了巨大压力。同时，受经济水平、地区文化的差异，这些流动人口无法很好地融入当地群体，影响着流入地的社区稳定与管理。因此，构建拉萨边缘社区流动人口的管理模式，对拉萨边缘社区的和谐稳定和发展有着重要意义。但是，就检索已有的文献，暂无关于拉萨边缘地带流动人口的研究。笔者选取西藏自治区拉萨市东郊蔡村②的流动人口为研究对象，通过对拉萨城郊蔡村村委会及住户的走访，本着“以人为本”科学发展的眼光，在综合考虑拉萨市蔡村和谐、稳定方面的基础上，以“社会融合理论、人本主义理论、治理理论、新公共服务理论”作指导，对拉萨东郊蔡村的流动人口基本现状及管理问题进行规范性与实证性分析，并提出相应的对策建议，力图为构建拉萨市边缘社区流动人口管理模式提供力所能及的政策参考。
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1.2 研究目的和研究意义
1.2.1 研究目的
随着近年来拉萨市城市化的推进，交通系统的发展，东郊蔡村流动人口数量呈逐年上升态势。流动人口在促进当地经济发展的同时，也对社区管理带来了严峻挑战，影响着社区稳定。当地政府及有关管理部门在下一步流动人口管理中必须运用新的模式、方法和手段，全面提升流动人口服务管理能力。
目前流动人口已占据蔡村人口很大规模，但政府相应的有效配套管理模式没有及时跟进，致使蔡村流动人口无序性日渐凸出，造成了日益严重的社会问题。为此，政府及有关部门亟须将蔡村流动人口管理纳入一项战略性、基础性工作，在正视蔡村流动人口管理存在问题的同时，积极探索行之有效的流动人口管理新路子。本课题试图对拉萨市蔡村流动人口形成、特点进行研究，通过借鉴及分析比较国内外关于流动人口管理的相关理论知识，探索适合拉萨市蔡村流动人口的管理模式，进一步为政府管理拉萨市边缘社区流动人口提供有价值的素材。
当前关于西藏流动的人口的研究都是对西藏，拉萨以及核心区域的研究，而对拉萨边缘社区研究却很少触及，通过文献检索，相关研究的文献没有搜集到。本文通过对拉萨市城郊蔡村流动人口的实地调研，统计分析拉萨城郊蔡村流动人口的特点和管理的现存问题，最后基于“社会融合理论、以人为本理论、治理理论、构建公共服务型政府理论”提出相应的对策建议。这样不仅丰富和扩展了前人关于拉萨市有关流动人口现象以及管理的相关研究，进一步追寻流动人口管理问题产生的根源和解决途径，推动该学术领域研究不断深入。而且通过梳理和比较研究，借鉴国内发达省市关于边缘社区流动人口服务管理的先进做法，并结合西藏的实际，完善拉萨市蔡村流动人口服务管理模式，为接下来各级政府加强拉萨市边缘社区流动人口管理工作制定政策提供理论依据。
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第二章 相关概念的界定和理论依据以及文献综述

2.1 相关概念界定
2.1.1 流动人口的概念
流动人口是在我国特定时期背景下衍生出来的产物，国外没有这一说法，对应的称谓移民，即从他国或者是国内其他地区迁移过来的人口。③目前关于流动人口这一群体的界定大致有以下几种：一是《中国百科大辞典·社会学》中将流动人口界定为暂时离开户籍所在地迁移他处的人口。④二是根据第六次全国人口普查，流动人口是指现居住地与户口登记地不一致，并且离开户口登记地半年以上的外来人口。 三是联合国《多种语言人口学辞典》指出人口在两个地区之间的空间流动，通常涉及到永久性居住由迁出地到迁入地点的变化和非永久性居住由迁出地到迁入地点的变化，流动人口则为后一种形式的迁移。
综上所述，关于流动人口概念界定目前还没有统一的说法，本研究从行政管理学科的角度出发，结合实地调研情况与本文的撰写，将流动人口界定为基于自身某种需要或是追求离开户籍所在地，迁移新的居住地半年以上，并且社会权益受现居住地管理部门统一管理与保护，从事各种经济社会活动行为的人。
2.1.2 城市边缘社区的概念
关于城市边缘社区有多种说法，如城市边缘区，城市边缘地带，城乡结合部，城市蔓延区等，最早由德国地理学家哈伯特.路易提出，之后一些学者不断将其丰富完善。20 世纪 50 年代，西方地理学家奎恩，汤姆斯明确提出这一概念，将城市地域结构划分为内城、城市腹地、城市边缘区三个部分。（见图 2-1）国内也有不少学者对其概念进行了界定，周捷认为城市边缘社区具备 3 个条件：一是与城市建成区毗邻，兼具城市、乡村某些方面的功能，在行政上归郊区或是乡（镇）管辖；二是经济收益主要依靠非农产业；三是人口密度介于城市建成区和一般乡村之间。本文将城市边缘社区定义为与城市建成区相邻，即城市建成区的外围地带，具有城市、农村两方面特征，人口密度低于城市高于一般乡村，并且行政上受乡（镇）管辖的地带。

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2.2 相关理论依据
2.2.1 “以人为本”的理念
“以人为本”作为科学发展观的核心，即以最广大人民群众的利益为根本，其理念有三层基本内涵。第一，发展应当是以人为本的发展，而不是以物为本、以 GDP 为本或是以少数人利益为本的发展。同样，它不是否定发展经济的重要性，而是发挥人在经济发展中的主体性地位，使经济发展具有合理性，使发展的成果惠及人类。第二，发展应当是以绝大多数人利益为根本的发展，而不是以少数人的利益为根本的发展。还有重要一点，在发展过程中要保障弱势群体的利益。只有这样，才能充分调动各种社会资源，推动经济发展和社会的稳定。第三，发展应当是以无数个具有平等权利的个体人为本的发展，而不是以缺少个体人平等权利边界的、笼统的社会整体的为本的发展。⑤边缘社区流动人口作为人类中的一个群体，理应享有与当地常住人口均等的公共服务权利。因此，我们在建构边缘社区流动人口管理模式过程中，要坚持以人为本的发展理念，以绝大多人利益为本，协调处理好流动人口与当地常住人口利益关系与利益分配，保障每个成员的合法利益不受侵犯，进而维护边缘社区经济社会健康长久地发展。
2.2.2 社会融合理论
关于社会融合这一概念，19 世纪法国社会学家涂尔干在研究自杀现象中首次提出，之后，学者们基于实证视角对其不断丰富和扩展。目前，综合国内外的研究，可将之概括为一个基础和三个层次。一个基础为社会融合的基础理论，包括脆弱群体理论、社会分化理论、社会距离理论和社会排斥理论。脆弱群体理论认为人的所有脆弱性（如伤残、疾病）并不是全部的被淘汰，而是应该受到尊重与保护。社会分化理论揭示了社会结构中的阶级和阶层差异以及由这种差异而引起的社会排斥，它启发着人们关注社会阶级和阶层之间的社会融合，尤其是弱势群体阶层的社会融合。关于社会距离，本文综观前人的说法，认为是个体与个体之间、个体与群体之间以及群体与群体之间关系亲密的等级和程度。社会排斥理论则指某个体或是群体被部分或全部的排斥在充分的社会参与之外。三个层次包括社会融合的宏观理论，起源于涂尔干的社会团结理论和卡尔.马克思的社会共产思想，后演变为社会整合理论；中观理论，即社会融合的族群模式，主要研究外来群体与当地居民之间的社会关系，包括熔炉论、同化论以及多元模式；微观理论则是从个体视角研究社会融合和社会接纳程度，包括自我认同理论、社会认同理论和社会接纳理论。⑥本文分析边缘社区流动人口和常住人口之间的复杂关系，正是这一理论的具体实践应用。
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第三章 拉萨市蔡村流动人口概况......................................13
3.1 拉萨市蔡村流动人口的基本特征 ...............................13
3.1.1 流动人口稳定性逐步增加................................13
3.1.2 多民族构成，藏族为主，汉族次之........................14
第四章 边缘社区流动人口管理模式的发展历程及其建构必要性和影响因素..21
4.1 边缘社区流动人口管理模式及其发展历程 .......................21
4.1.1 边缘社区流动人口管理模式内涵..........................21
4.1.2 边缘社区流动人口管理模式发展历程......................22
第五章 拉萨市蔡村流动人口管理现状和存在问题及原因分析..............26
5.1 拉萨市蔡村流动人口管理基本现状..............................26
5.1.1 蔡村流动人口服务管理体制..............................26
5.1.2 蔡村流动人口服务管理模式与具体运行流程................28

第六章 完善拉萨市蔡村流动人口管理的对策分析

6.1 转变蔡村流动人口管理理念
6.1.1 确立服务理念，增强管理流动人口的服务意识
以服务促进管理，这是体现当下政府“以人为本”理念的管理转变，也是建设服务型政府的工作要求。西藏作为我国边疆地区重要战略阵地，一直以来，维稳职能在各级政府管理工作中扮演着其重要角色。因此，在针对流动人口管理时，拉萨市各级管理部门的工作理念是将其视为管控的对象，而非服务对象，边缘地区更是如此。新形势下，流动人口作为城市建设和经济社会发展的重要力量，如何在维护社会稳定的同时，加强流动人口属地化服务，需要政府在对流动人口管理的同时兼顾其服务，增强对流动人口的服务意识，确立其服务理念。为此，拉萨市蔡村流动人口主管部门要深刻体会服务理念在流动人口日常管理工作中的具体体现，进一步提高新形势下服务理念在流动人口管理工作中的重要性认识。另外，城关区政府要定期开展举办对基层社区流动人口管理工作人员的宣传教育和专题培训，使其重新审视自身工作，转变对流动人口管理的工作观念，确立“管理为基，服务为先”的工作原则。总之，蔡村相关主管部门要认识到流动人口是推进城镇化进程和社区经济社会发展的重要力量，因此，要摒弃狭隘的地域思维，加强对流动人口住房、医疗、就业以及流动人口子女教育等基本公共服务的供给，逐步让其享有与当地居民同等的待遇，最终实现流动人口与当地居民的友好相处，共同发展的新格局。
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结语
拉萨市边缘社区流动人口的迅速增长促进了当地经济发展、提高了人民生活水平，同时也加大了社区人口、环境、就业等方面管理的难度。拉萨市边缘社区流动人口是拉萨市社会管理工作中的重要群体，对于建设美丽拉萨、幸福拉萨有着重要的、特殊的意义。基于此，本文选取具有代表性的蔡村流动人口为研究对象，通过对蔡村村委会、蔡村流动人口租赁房服务管理站以及近 200 户村民的走访，分析当前的蔡村流动人口管理模式，存在管理理念较为落后、流动人口信息统计系统尚未共享、管理部门缺乏合作、管理盲区多等问题，与构建美丽拉萨、幸福拉萨的前进脚步不相适应。为此，笔者结合相关理论，借鉴国内发达省市关于边缘社区流动人口服务管理的先进做法，并联系当地的实际，分别从转变流动人口服务管理理念、健全流动人口服务管理体制、整合构建流动人口服务管理保障机制，完善流动人口服务管理支持体系四个方面提出对策建议。拉萨市蔡村下一步实行流动人口属地化管理，引导该社区流动人口参与社区管理工作，既可以增强社区流动人口对社区的责任感和服务社区的意识，又能加速与当地村民的融合进程。 同时，拉萨市边缘社区流动人口服务管理的完善并非是一件简单事情，也不是凭借一朝一夕就能看到成果。作为当下的管理主体蔡村村委会、蔡村流动人口服务管理站和上级政府及有关部门，更应该要有信心和耐心来克服这个难题，要真正从蔡村流动人口实际情况、切身利益出发，把有关政策落到实处，使该群体具责任感、使命感，使之充分发挥各自长处，服务当地，为共同创建美丽拉萨而努力。
此外，本文自身也存在很多不足之处，首先是调研样本不够全面，缺乏有力的数据支持。再次是理论支撑不够丰富，对理论的应用能力有待增强。最后是创新性不够，文中一些所提的对策、建议是基于前人的研究成果进行整合综述，创新程度不够。
参考文献（略）