跨域扶贫治理机制研究——以深圳-河源对口扶贫为例

第一章 绪论

第一节 研究背景与研究问题
一、研究背景
近年来，随着市场经济的快速发展，我国区域发展不平衡现象加剧，社会贫富差距不断扩大，由此带来的社会矛盾日益增多，贫困问题成为政府亟待解决的重要问题之一。为缓解社会矛盾，平衡各区域之间的发展，高效地解决贫困问题，我国政府大力推动区域协同发展战略，推进跨域扶贫工作，倡导“精准扶贫”理念，建立与完善跨域扶贫治理机制。
在上述背景下，我国出台了一系列的扶贫政策，来推进跨域扶贫工作。2013 年 12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发［2013］25 号），该文件从绩效考核、精准扶贫、干部驻村、资金管理、金融服务、社会参与 6 个方面提出深化改革、创新扶贫工作机制的要求，明确要求建立精准扶贫工作机制。2014 年，国务院扶贫办《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》（国开发办发［2014］30 号）和《关于印发〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》（国开办发［2014］24 号），这两个政策的出台，标志着我国建立精准扶贫工作机制在全国正式启动实施。2015 年10 月，在十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出，到 2020 年全面完成扶贫任务，所有贫困县全部摘除贫困帽子，解决区域性整体贫困问题。
2013 年 7 月，广东省委、省政府开始实施结对帮扶策略，实行珠海、深圳等珠三角地区，对粤东西北贫困地区进行对口扶贫，由此，深圳-河源对口帮扶被摆上重要的位置。河源，位于广东西北部，山地丘陵众多，人均产值占广东省 1/4，先天的自然环境条件与后天的发展状况，决定了河源的贫困现状。相比之下，深圳市，作为改革开放的窗口城市，经济发展迅猛，众多高新产业与创新产业的聚集地，人均 GDP 稳居全省第一。在此现实背景下，广东省政府积极推进深圳-河源的跨域对口扶贫，成立深圳对口帮扶河源指挥部，专门负责深圳-河源地对口扶贫工作，相应地，深圳市、河源市政府也分别成立扶贫开发小组，协调深圳-河源地对口帮扶事宜。
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第二节 文献综述
贫困与扶贫（反贫困），一直是国内外学者重点关注的研究领域，也是各国公共管理实践中，致力于解决的公共问题。近年来，出于对区域协调发展的强调，我国逐步开展了对跨域扶贫的实践探索。但是，学术界关于跨域扶贫的研究还比较稀少，且多缺乏代表性，本文尝试性地结合扶贫、跨域治理等领域的研究，通过相关国内外文献的梳理与分析，发现此方面的研究主要从跨域扶贫主体、跨域扶贫资源、跨域扶贫项目、跨域扶贫问责四个方面开展开:
一、基于跨域扶贫主体的研究
在跨域扶贫过程中，扶贫需要多主体参与，形成一个统一治理机制，使资源集中使用，保持各主体间的沟通畅通，从而使扶贫达到预定的成效。跨域扶贫不仅需要各政府间、政府各部门间的扶贫治理，也同时需要跨域政府、社会组织、企业和公众间的协作。
根据对国内外跨域扶贫治理主体文献的梳理，本文发现部分学者主要针对跨域各政府间、政府部门间的扶贫治理进行研究。如如赵玉等基于扶贫主体视角，分别从扶贫体制、资源管理、金融机构、扶贫项目等四个方面来论述治理主体协作难的现象，并分别从体制、政策、利益等方面分析导致治理主体协作难现象的成因①。许源源、李小飞基于地方政府跨域扶贫实践,从利益共享和制度构建两方面出发,对完善我国府际间协作扶贫提出了相关解决路径②。蒋辉基于武陵山区的扶贫实践，提出跨域扶贫主体协调治理，应实现由单一主体向多元主体的转变，强调通过建立领导协调机构，利益协调机制，议事决策机制，监督问责机制，来提高跨域扶贫的有效性③。杨文军从跨域政府协同的视角，强调从行政理念、组织结构、协作制度与上层推动等四个方面，完善跨域政府协同路径，从而实现跨域扶贫有效治理④。杨龙基于府际间合作扶贫的实践，分析了跨府际合作扶贫的激励机制与扶贫过程，进而对跨政府合作扶贫的机制进行了反思⑤。
此外，有部分学者结合政府、社会组织、企业等主体的协作，对跨域扶贫进行探讨。黄春蕾、呼延钦基于经济学视角，对跨域扶贫展开探讨，其认为不管是政府部门还是非政府组织，都是扶贫资源配置的有效主体，建议建立扶贫中的“多方联动筹资机制”。史金善基于广东省农业扶贫实践，通过分析参与扶贫企业与利益相关者之间的关系,提出了优化企业参与扶贫模式的相关建议①。宋超从治理现代化视角，批判了传统扶贫模式的单方主导等问题，强调扶贫治理中的政府、市场主体与公众的多方参与②。
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第二章 跨域扶贫的治理机制：理论与分析维度

第一节 跨域扶贫治理的相关理论
跨域扶贫治理，不仅涉及到跨域治理的理论基础，也是涉及到扶贫的理论基础。由于本文是关于跨区域扶贫过程中，各扶贫主体利用一定的治理工具进行协同合作，致力于帮扶贫困地区与贫困户改善生活状况，摆脱贫困并实现区域间平衡发展、资源与信息共享的治理过程，因此本文主要从治理理论、协同理论、多维贫困理论来对跨域扶贫的治理机制进行探讨。治理理论主要关注公共管理中，多主体包括政府、企业、社会组织和民众等通过协商合作，形成的多维度的管理过程。协同理论主要关注公共管理过程中，政府、社会组织、企业或者各部门之间的横向协作与上下级间的纵向协作，进而发现协作性公共管理的模式与机制。多维扶贫理论主要关注扶贫的多维标准以及效率。
一、治理理论
治理理论，萌芽于20世纪90年代，是在发达国家财政危机、全球化、政府失灵、新公共管理兴起等背景下被提出的，可以说，治理理论的兴起，是各国政府对经济、政治以及意识形态变化所作出的理论和实践上的回应。治理理论的创始人詹姆斯·N.罗西瑙把“治理”定义为：“一系列活动领域里的管理机制，他们虽未得到正式授权，却能发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体也未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。①”而全球治理委员会关于治理的概念更具权威性，其认为“治理是指各种公、私组织机构、以及社会个体共同解决公共问题的方式的集合。它通过调和各类主体间的利益冲突，协调不同主体间的利益目标，实现主体间持续联合行动的过程。”②
治理有四大特征：一是治理主体多元化，同时涉及公私部门。政府不再是唯一的主体对社会公共事务进行排他性管理，非政府组织、私人机构以及公民个人在内都可能参与治理。二是治理方式多元化，主要以调和为基础而不是支配。治理方式多为协商、调和、协议、谈判等而非自上而下的管制。三是治理主体平等。治理主体只有在平等的前提条件下，才能进行有效协商和联合行动。四是治理是一个持续性的调和过程而非一套规则或是一种活动。治理是一个关于公共事务协调彼此不同利益诉求的过程。
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第二节 跨域扶贫治理的实现条件
由上一节得到跨域扶贫治理的决定性因素主要包括四点，即扶贫主体间的协调、扶贫资源的统筹、扶贫项目的投资、扶贫实施的问责。为了保证跨域扶贫治理的有效实施，必然要将四个决定性因素内化为其实现条件。其具体内容主要包括：（1）主体协调条件；（2）资源统筹条件；（3）项目评估条件；（4）实施问责条件。
一、主体协调条件
跨域扶贫治理需要有良好的主体协调条件，如果缺乏良好的主体协调条件跨域扶贫治理的有效性与精准性会大打折扣。扶贫主体间的有效协调是跨域扶贫治理的基本要求，只有通过跨域主体间的有效协调，才能达成跨域扶贫的战略规划，决定扶贫资源的配置，提高扶贫的精准性。
因此，本文认为主体协调条件是跨域扶贫治理的重要条件。学者一般都会把跨域治理的主体协调条件归结为四个方面：（1）跨域府际间的有效协调，跨域扶贫离不开跨域府际间的协调，它是跨域扶贫开发工作有效进行的基本前提；（2）跨域各扶贫部门间的有效协调，跨域扶贫治理涉及到众多的政府部门，而各个部门之间的有效协调，极大地影响着跨域扶贫治理的有效性和精准度；（3）政府、企业、社会组织与贫困人口间的有效协调，在跨域扶贫治理中，政府不再是唯一的扶贫主体，扶贫需要政府与企业、社会组织的协同合作，需要广大贫困人口的主动参与。
二、资源统筹条件
资源统筹条件是跨域扶贫治理的重要保障。从中央到地方，从区域到区域，大量的资源被输出整合配置，用于扶持贫困人口。如果资源不能得到较好的统筹，不能实现区域间优势资源的发挥和各项资源的合理配置，轻则会影响扶贫的效率与效果，重则导致资源继续被社会精英与中产阶级俘获，加剧社会的贫富差距及不平等。因此，资源统筹条件关系到扶贫治理的成效，属于扶贫治理的重要条件。
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第三章 深圳-河源对口跨域扶贫的实施概况 ............................ 21
第一节 河源市及其扶贫需求状况 .................................. 21
一、河源市概况....................... 21
二、河源市贫困需求概况 ................... 22
第四章 深圳-河源跨域扶贫治理的问题及其成因分析 .................... 30
第一节 深圳-河源跨域扶贫治理的问题 ............................. 30
一、主体协调性问题表现 ....................... 30
二、资源统筹性问题表现 .......................... 32
第五章 跨域扶贫的治理机制建设建议 .................. 40
第一节 主体协调机制建设 ................... 40
一、完善扶贫主体协调机制 ............ 40
二、建立扶贫主体协调激励机制 .............. 40

第五章 跨域扶贫的治理机制建设建议

第一节 主体协调机制建设
一、完善扶贫主体协调机制
要实现跨域扶贫的有效治理，需要保证扶贫各主体间进行有效的沟通协调，建立扶贫主体协调机制，从而提高扶贫的精准性与可持续性。扶贫主体协调机制是治理主体之间在互信与平等的基础之上，通过沟通、谈判、协调达成扶贫共识的一种治理机制。要实现这种治理机制，需要从三方面入手：
一是建立沟通协调机制，首先，成立专门的沟通协调机构，让一个部门负责沟通协调各部门的扶贫工作；其次，建立常态化的沟通协调平台，如定期召开两地区域内、扶贫部门间的协调交流会议。
二是建立利益表达机制，跨域扶贫涉及到两地政府及扶贫部门的利益，为了扶贫各主体间利益的共享、交换，需要建立一套利益表达机制。首先，应该完善利益协调制度，即区域各主体共同寻求利益协调的方式、方法以及具体的协调制度；其次，应该明确利益共享的原则、内容、范围、对象与相关利益分享规则；最后，建立利益补偿机制，明确利益补偿的范围与原则、补偿资金的来源、使用程序和决策过程。
三是建立信息共享机制，信息共享是跨域扶贫治理的必要工作，通过相互交流沟通与信息资源整合，各主体能通过信息平台，及时知晓各项扶贫工作的进程，加强主体间的信任与合作，缓解矛盾和冲突，并针对跨域扶贫工作做出更理性的决策。要建立信息共享机制，首先应加强信息同一平台的建设，建立共享的数据库系统，针对贫困人口信息进行动态跟踪，实现区域内全方位的扶贫信息的收集、统计和分析工作；三是建立统一信息服务系统，对跨域内扶贫工作信息进行动态跟踪采集，实现区域内对两地政府、两地扶贫各部门无缝对接，同时推动社会组织、公众等自由无障碍流动。
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结语
本文在对相关文献的梳理和总结之上，并借助治理理论、协同理论和多维贫困理论，来构建跨域扶贫治理的分析框架，该分析框架主要包括四个维度：（1）主体协调维度；（2）资源统筹维度；（3）项目评估维度；（4）实施问责维度。基于这一分析框架，本文对深圳-河源跨域扶贫实施进行了调查，运用案例研究方法，通过资料搜集与访谈技术，收集了深圳-河源对口扶贫的相关资料，通过分析其中的问题和相对应的原因，构建出跨域扶贫治理的有效实施机制。
在主体协调维度上，通过研究发现，深圳-河源对口扶贫中存在跨域政府各部门协作积极性不高、企业与公众等参与度低、协调合作平台匮乏等三个方面的问题，产生这些问题的主要原因包括扶贫主体协调机制不健全、扶贫主体协调的激励机制不完善、多元扶贫治理体系尚未形成等三个方面，在此基础上本文提出了建立跨域扶贫有效治理机制的构想，主要包括完善扶贫主体协调机制、建立扶贫主体协调激励机制、建立多元扶贫治理体系。
在资源统筹维度上，通过研究发现，深圳-河源对口扶贫存在专民生资源支持相对不足、资源配置与市场生产要素结合不紧密等两个方面的问题，产生这些问题的主要原因包括民生资源与产业资源的统筹不力、扶贫资源与市场生产要素的统筹不力等两个方面，在此基础上本文提出了建立跨域扶贫有效治理机制的构想，主要包括资源与市场生产要素的统筹、民生资源与产业资源的统筹。
参考文献（略）