西藏自治区政府推行权力清单制度研究

第一章 绪论

1.1 研究背景、目的和意义
1.1.1 研究的背景
当前，中国的经济在稳步地向前推进，改革依然是整个社会的主题。在这一特殊的历史进程中，改革的重要性十分凸显，而在面临着这个相对不公平的社会，改革的背后充满了各式各样的权力斗争。改革愈发深入，触及面积就会愈发广阔，而这样很容易会触碰到其相关利益问题，而利益斗争的激烈会逐渐转变为其相关的权力斗争，这样就会产生权力寻租、权力腐败等问题，导致“改革在前，腐败随后”，使改革的果实“变质”。而作为民族地区的代表，西藏自治区也应该在其相关“权力管理”问题上，加强重视，加快相关措施——权力清单制度研究的完善，其也是西藏自治区地方政府治理能力现代化的重要标志。
第一，现实背景。国家治理能力现代化视为中国的“第五个现代化”，推进西藏自治区地方政府治理能力现代化是实现国家“第五个现代化”的重要部分。显然，西藏自治区治理能力现代化是西藏自治区现代化的前提，只有实现西藏自治区治理体系和治理能力的现代化，才能实现西藏自治区的现代化。当前，受西藏自治区新的发展态势的影响，推进西藏自治区治理现代化面临着许多问题和挑战，表现在经济发展、社会稳定、民生改善、生态环境治理等方面，而最主要的问题和挑战是：西藏自治区治理体系不完善，西藏自治区治理能力不足。因此，推进西藏自治区治理体系和治理能力的现代化，亟待需要适应西藏自治区新的发展形势和国家治理现代化的要求，改善西藏自治区治理环境，提高西藏自治区治理者的能力，完善和创新西藏自治区治理方略和政策。西藏自治区治理的重要目标是秩序和谐、公平正义，西藏自治区治理的有效途径是系统治理，西藏自治区治理现代化的最终目标是善治。权力清单制度是实现政府治理能力现代化的重要基础，加强西藏自治区地方政府权力清单制度的研究，是实现西藏自治区治理能力现代化的重要途径，因此，研究西藏自治区地方政府权力清单制度迫在眉睫。
第二，理论背景。一个国家治理的最佳状态是善治，善治的基本要素是法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。实现善治，需要实现国家与社会、公共管理部门与社会组织、人民之间的合作，让公众参与到政府治理、社会治理中去，实现政府与社会治理的科学化。善治是政府在社会治理中的一种手段，也是政府治理的最终目标。善治主要包含两方面，分别为政府治理和社会治理，政府治理的主体是政府部门，社会治理的主体则是最广泛的群众。善治就是政府治理要求群众的参与，社会治理要求政府的参与，通过政府与群众的合作和共同参与，实现对社会的有效治理，完成政府与群众的共同目标。因此，善治其实就是政府和公众在管理、治理过程中共同参与、协作，一起努力解决社会事务，充分发挥人民群众作为社会主人的作用，实现政府与群众的共同目的，最终建设成和谐社会与和谐家园。权力清单制度就是群众参与政府治理的一种有效手段，让群众不仅了解政府权力，而且监督政府行为，增加了政府的阳光行政。权力清单制度不仅规范了权力运行的程序，而且改变了政府管理社会的思维模式，有利于形成地方政府治理能力现代化，最终实现善治。
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1.2 国内外研究现状综述
1.2.1 国外背景文献研究
弗兰西斯·福山（Francis Fukuyama）（2013）指出，目前衡量政府机构的治理水平并没有一个令人满意的经验性方法，现有测量国家治理指数的方法都有所不足。因此，他重新找出四个衡量指标，如程序性指标、能力指标、产出指标、官僚自主性指标来讨论如何测量国家治理水平。另外，他指出在测量政府治理质量时，应考虑国家能力和自主性的二元框架，不易单一使用产出性指标，而应采用一种综合式的指标。①E.S.萨瓦斯（E.S.Savas）（2002）在《民营化与公私部门伙伴关系》一书中提出政府治理理念的民营化，指出政府职能的市场化、政府行为的法制化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等。②罗伯特.B.登哈特（RobertB.Denhardt）、珍妮.v 登哈特（Janet V.Denhardt）（2008）在《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中提出公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府这艘航船掌舵，也不应该为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应性的公共机构。③B·盖伊·彼得斯（B.Guy Peters）（2001）在《政府未来的治理模式》一书中提出未来政府的四种模型，分别为市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制型政府，然后分别从理念、结构、管理、政策制定、公共利益等五个方面对这四种模型展开了分析，分析四种模型的优缺点。④大卫·奥斯本（David Osborne）、彼德·普拉斯特里克（Peter Plastrik）（2002）在《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》一书中提出“再造政府”的五项战略，即核心战略、结果战略、顾客战略、控制战略和文化战略。他们认为对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标，组织激励，责任机制，权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。①政府再造就是提高政府具备能够应对无法预知的挑战的能力，不仅仅是要提高今天的效能，而且要创造在环境变化的明天也具备改进效能能力的政府组织。
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第二章相关概念界定与理论

2.1 相关概念界定
政府治理现代化的核心是政府权力的科学配置与运行。政府治理是国家治理的核心部分，实现政府治理的现代化，应当根据现代化建设的发展方向和内在要求，切实推行科学行政、民主行政、依法行政，并用制度和程序保证其规范化、常态化。科学行政、民主行政、依法行政的关键在于政府权力的科学配置与运行，从这个角度讲，政府治理现代化虽然涉及很多方面，但更具有本质性的要求则是政府权力的科学配置与运行。因此，政府治理现代化就是使政府的各项权力的依据、来源、界定、配置、使用、制约更加明晰，使政府权力的配置与运行更加科学、规范，有利于提升政府治理能力，有利于实现政府治理现代化，突出政府行政的“阳光化”、“制度化”、“法律化”。西藏自治区作为中国的五大民族自治区域之一，富含丰富的民族特色文化，地处祖国的西南边陲，作为国家的安全屏障，战略位置极其重要。因此，不管从中央政府还是从地方政府来看，加深对西藏自治区政府的改革，加快推进西藏自治政府治理能力现代化的建设，是目前西藏自治区极其重要并紧迫的任务。
权力清单，是指对行政职能部门的各项权力要分门别类进行全面彻底梳理行政职权，逐项列明设定依据；对没有法定依据的行政职权，应及时取消；依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查；在审查过程中，要广泛听取基层、专家学者和社会公众的意见；然后公布权力的一览列表。①因此，权力清单就是指有权的行政主体（各级政府及其工作部门），依据职权法定来清理各种权力，包括权力的数量、种类、适用条件、权限范围等内容进行全面梳理统计，按照一定的法定程序编制出来，逐项列出形成目录清单，并通过合法的程序批准，最后对全社会进行公布的一种行政文件，通过这张清单，政府权力一目了然，方便公众监督。
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2.2 相关理论
2.2.1 权力制约理论
权力制约理论是指在权力运行的过程中，对其进行必要的限制和约束，使其在一定的范围和界限内行使，防止权力交易、权力腐化的现象发生。随着社会的发展，政府管理事务更加复杂更加深入，国家运行走向行政化，政府的权力不断扩张和强化，这意味着政府承担的责任也在扩展和强化，但政府履行相应责任的能力并没有同步提升和增长，还处于拖后腿状态，权力的执行没有得到有效的制约、监督和追责，权力的执行者就有可能无视职权的界限，形成夜郎自大的现象，导致权力滥用，造成不良的影响和极大的危害。任何权力都是有界限和范围的，权责对等，有权必有责，是公共部门机构设定、职位设置和流程设计的基本原则。政府在行使权力的同时，就要明确它有没有很好履行权力的责任，使权责一一对应，以规范权力运行，防止权力肆意膨胀、为所欲为。权力制约理论就是将权力关进制度的牢笼里，使权力的运行不越权，权力制约理论虽是给权力披上枷锁，但并不是限制权力主体的积极性。权力制约的目的和功能是防止权力腐化和滥用，使权力最大限度的实现权力执行的正常秩序和功效。而权责清单制度就是权力制约理论的体现，权力清单制度经过“清权、确权、配权和晒权”，最终形成政府权力清单目录，并制定每个权力的流程图和服务指南并公布于众，接受人民群众、企业和社会组织的监督，配套相应的责任清单，以便问责和追责。权力制约理论为权力清单的制定和实施提供了理论依据。
善治理论的主要代表是“公共治理”或“协同治理”理论。从善治理论的发展历程来看，善治理论主要指国家与社会的协同治理，具体指政府、社会组织、社区单位、企业、个人等所有利益相关者共同参与、共同协商、协同行动的管理过程。因此，要实现善治，必须保证政府的开放性，社会的参与性，实现政府与社会的合作，让所有利益相关者共同参与、协商治理、共同管理，完善政府与社会的互动，以实现公共政策有效执行。善治理论的主要表现是：首先，社会管理由传统政府垄断的行政模式，转变为政府与社会共同合作型的管理模式；其次，权力运作由传统自上而下的方式，转变为政府与社会双向互动的网络型模式；最后，建立法治政府、法治社会，实现依法行政，弥补传统行政对社会权力的忽视，建立政府与社会的信任机制，形成社会共识和认同，充分发挥社会能动性和自主性的治理模式。善治作为公共管理的最终目标，需要政府与社会的最佳配合，善治才能是良好、高效的治理，善治理论也就体现了它的核心“公共事务公共治理”。权力清单制度的核心是政府公开行政，打造有限政府和法治政府，社会组织、企业、个人的全民参入，全民监督模式。完善权力清单制度，贯彻执行权力清单，是实现善治的绝佳途径。权力清单制度的良好实施和运行，将有利于政府的善治和丰富善治基础理论，而善治理论的充实也有利于权力清单制度的制定和执行，也可以提高政府对权力清单制度的认识和重视，提高政府对权力清单的执行力。
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第三章 西藏自治区政府推行权力清单制度的背景和取得成就..................18
3.1 西藏自治区政府推行权力清单制度的社会背景....................18
3.1.1 推进国家治理现代化的迫切任务.........................18
3.1.2 社会活力亟需进一步激发的改革诉求................19
第四章 西藏自治区政府在推行权力清单制度中面临问题的原因分析.......................................28
4.1 权力清单制度缺乏法律约束..............................28
4.1.1 权力清单制度缺乏相应的法律保障.......................28
第五章西藏自治区政府在推行权力清单制度中的对策和建议...................36
5.1 政府层面 .........................36
5.1.1 加强行政权力清单制度的顶层设计............36

第五章西藏自治区政府在推行权力清单制度中的对策和建议


5.1 政府层面
5.1.1 加强行政权力清单制度的顶层设计
目前，行政权力清单制度已经从过去的试点阶段进入到全面的推行阶段，在全面推行阶段时，根据国家有关规定，结合西藏自治区的实际情况，西藏自治区必须从顶层进行制度设计。加强顶层设计，就是要及时的跟进立法，用法律的形式将党中央的政策措施予以固定化。行政权力清单制度的程序化、制度化、规范化是保证行政权力清单制度得以有序开展并发挥实效的有效方式。如何进行顶层设计，西藏自治区政府首先要从全区着眼，利用西藏的地方性知识、非正式制度和老西藏精神等来发展西藏、服务西藏，促进西藏自治区政府治理能力现代化，提升西藏自治区政府的治理水平。西藏自治区地方政府必须加快推进权力清单制度的进程，实现县级政府、市级政府、区级政府和党中央保持协调同步，与此同时，也要筹划投资项目管理负面清单、行政审批事项清单、部门专项资金管理清单、行政事业收费清单和政务服务网的建设，形成“五单一网”，不断深化“放管服”等有关工作。因此，要完善行政权力清单制度，西藏自治区政府就必须加快对权力清单制度的研究，加强与高校、研究所等科研机构的合作，结合社会组织、人民群众利用地方性知识、非正式制度等，实现理论与实践相结合，制定时间进度表；加快对行政权力清单的立法工作，通过法律法规的形式来确立权力清单的性质、目的、基本原则，从主体、程序、监督、保障等方面对行政权力清单进行全面规定，从而推行行政权力清单的科学化、程序化和规范化。
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结论
行政权力清单制度是实现政府善治的重要措施，核心是“一切权力出自法律，法无授权不可为”。权力清单制度涉及到行政体制、法律体系等诸多方面，实施权力清单制度可以实现“四两拨千斤”的作用。因此，把权力清单制度的建设，放进全面深化改革、全面推进依法治国的整体规划部署中有序进行，将对政府行政的改革影响深远。通过权力清单制度实现简政放权、放管结合、优化服务改革，加速政府治理现代化建设和提高政府法治化水平。通过建立西藏自治区权力清单制度，进一步解决行政职能部门的不作为、懒政、怠政等诸多问题，对权力运行进行全程、实时监控，做到权力可执行、可监督、可问责，进而推动依法、全面、正确履行行政职能部门的管理职能。
权力清单制度作为一项新生的制度，仍有诸多问题需要探讨，本文从权力清单制度的一些基础性概念和相关理论出发，分析了当前西藏自治区在推行权力清单制度中存在的问题及原因，最后较有针对性地从政府层面、市场层面、社会层面以及法律层面等四个方面提出了相关的解决措施。与此同时，权力清单制度本身仍有很多可以分析和研究的问题，如权力清单制度的内部清单，对行政职能内部而研究，是否可以进行简化，而本文主要从西藏自治区地方政府行政职能的对外权力而谈。需要指出的是，由于笔者学识和研究方法的不足和欠缺，此文在整体论述上还不够成熟，在具体研究上还不够深入。同时，由于缺乏足够的资料和对实际工作了解不够，对西藏自治区推行权力清单制度的判断和认识有些地方可能存在偏颇，希望能够得到有关方面的谅解。今后，我将继续关注权力清单制度建设的进程，争取更全面更深入更准确地了解它，认识把握它、并在其推进过程中贡献一点微薄的力量。
参考文献（略）