中国学者型官员现象及其对公共决策的影响分析

第一章 中国改革开放以来的学者从政现象

第一节 革命家主政年代的学者从政现象（1978-1991 年）——革命家逐渐被技术官僚取代
一、革命家主政年代的学者从政现象
这一时期，掌握政权的中国共产党领导人与革命年代的领导人是同一批，革命家主导着中国的政坛。毛泽东、邓小平等老一辈革命家是革命型官员的典型代表。当时社会处在动乱的时期，人民受教育的机会普遍不多，学习也多靠自己。因此，在这一时期的国家高层领导人学历普遍偏低。比如，在十二届中央政治局中共有 25 名委员，他们均为革命家，其中 24 人的学历都为本科以下，只有一人具有大学学历。
美国学者 Robert A. Sealapino（1972）认为“在二十世纪八十年代之前，中国都是革命干部/政治官僚治国，政治精英大多出身为农村或军队，难以满足现代化的专业需求”。①这一时期只有少数的学者被吸纳进政治精英群体，但他们在政府中的晋升通道依旧充满阻碍，难以通向更高层级。②随着社会和教育的不断发展，到中共十二大之后，这一状况才开始改变，革命型官员逐渐被知识程度高的技术官僚所取代。③这一时期，学者从政人数比较少，学者通向政治的路径还不是很通畅。
二、革命家主政年代的人才政策
1978 年，十一届三中全会后，社会主义现代化建设成为全党的工作重心。人才是社会发展的核心要素，他们是知识的承载者，国家现代化的建设需要人才的支撑。①在国家发展稍有起色时，1966 至 1976 年这十年间，我国的人才工作由于“文化大革命”的冲击基本处于停滞状态。此时，知识分子成为重点批斗和打击的对象。因此，我国的知识分子在经历这一场浩劫之后，人才成长出现了严重断层，由于缺乏科学知识和人才的支撑我国的现代化建设之路步履维艰。
......................

第二节 技术官僚主政年代的学者从政现象（1992-2001 年）——人文社科类学者始受重视
一、 技术官僚主政年代的学者从政现象
改革开放后，中国致力于现代化建设，但主要停留在技术层面，中国逐渐从“革命家治国”时代转为“技术官僚治国”的时代。这一时期选拔的官员大都理工科出身，技术官僚开始成为治国的主力军。
陶东风认为：“在 20 世纪 80 年代后期，中国开始转型进入了第二个阶段，技术官僚时代正式来临”。②这一时期有一个明显的特征，就是政治精英中很少有来自社会科学领域的人才，自然科学领域的官员占据着主导地位。这也凸显了上世纪 90 年技术主义和物质主义在社会转型中的影响。
（一）技术官僚概念
技术官僚一般指以科学知识作为决策和掌握权力的基础，以其技术能力来行使权力的人。贝利斯对技术官僚作了经典的解释，他认为“技术官僚首先要具备大学文凭（自然科学或管理专业），凭借其所掌握的关于管理与规划的专业知识，能够让政治缩减至技术层次，最终掌握政治权力来管理社会”。③巴特摩尔认为，在 20 世纪的世界政治舞台中，有三类精英常常被挑选出来继承早期统治阶级的功能，他们是技术官僚的主要构成。这三类精英分别为政府高官、知识分子和工业管理者，从某种程度来看可以说是政治精英、知识精英和经济精英，他们对于现代社会的发展和进步发挥着举足轻重的作用。
（二）中央层面技术官僚主政
这一时期，政治局里，革命家人数逐渐减少，技术型官僚逐渐增多。以第十四届中央政治局委员为例，在 20 名政治局委员中，有 12 人曾就读工科专业，所占比例高达 60%，其中，具有工程师或高级工程师职称的委员不在少数。可见这一时期在中央层面，自然科学类专业的官员仍占据着主导地位，但人文社科类专业也在慢慢受到重视。
............................

第二章 中国学者型官员的群体性特征

第一节 数据样本与测量指标设计
一、资料建置
研究的理想情况是收集和建置自 1978 年以来 30 多年来的学者型官员资料进行分析，但是要建置如此庞大的数据库，不论是从资料收集还是人力成本上来说都是难以做到的。因此，本文将研究样本的范围缩小，选取处于核心领导职务的学者型官员进行研究。
（一）样本选择
中国共产党历届中央委员会成员绝大部分由省部级甚至国家级政治精英组成，这些手握大权的政治精英正是我们考察和研究的对象。因此，笔者将时间范围定为自 1997 年第十五届中央委员会至 2012 年十八届中央委员会的成员。以第十五届中央委员会为起始研究点是因为，20 世纪 80 年代之前，我国处于革命家主政年代，政治精英多为农村和军队出身，学历普遍不高，顾选取学者从政较多的第十五届中央委员为研究的起点。因此，本文以中国共产党第十五届至第十八届中央委员会的官员为样本进行统计分析。
本文收集的数据主要来自于互联网，以权威网站公布的干部简历为主。样本的收集标准如下：
1．初始样本为中国共产党第十五届至第十八届中央委员会全体成员。
2．所搜集的学者型官员简历最后的更新日期为 2016 年 10 月 30 日。
..........................

第二节 学者型官员的人口学特征
通过对中国共产党第十五届至第十八届中央委员会委员的统计分析，筛选出了 80 位具有高级职称和学术成果的学者型官员，历届学者型官员的数量如下表所示：

从上表可以看出，中国共产党第十五届中央委员会中有学者型官员 22 人；第十六届中央委员会中有学者型官员 23 人；第十七届中央委员会中有学者型官员 32 人；第十八届中央委员会中有学者型官员 44 人。从所统计的数字来看，在过去四届中央委员会中我国的学者型官员数量呈现一个不断增加的趋势，由十五届的 22 人增加至十八届的 44 人，数量增长了一倍。（因存在连任情况，第十五届至十八届中央委员会中学者型官员的名单有些许重复，但不影响学者型官员数量呈增加的趋势，故不在这里做详细区分。）
..........................

第三章 中国学者型官员的权力分析 .........................34
第一节 权力界定................34
一、权力的定义.......................34
二、权力的分类....................34
第四章 中国学者型官员对公共决策的影响分析 ...............46
第一节 自然科学及工程类学者型官员对公共决策的影响....46
一、冶金和工程类专业学者..........................46
二、物理化学专业学者..............................48

第四章 中国学者型官员对公共决策的影响分析

第一节 自然科学及工程类学者型官员对公共决策的影响
从现有研究来看，学者型官员对我国公共决策起到一定影响。本节选择几个典型的自然科学类的学者型官员，深入探讨这类学者型官员对公共决策的影响。
一、冶金和工程类专业学者
（一）徐匡迪
徐匡迪很早注意到了我国人才在专业分布上的不平衡问题，他认为在上世纪 90 年代时，由于经济发展的需要，领导干部多为理工科出身。但是，随着时代的进步和经济的发展，领导干部中需要人文社科类专业人才共同参与社会治理，对经济、管理、法学等文科类专业的人才需求会猛增。因此，在早期就应该注重对人文社科类人才的培养，加强人文社科类专业的建设，使理工科人才与人文社科类人才有序接轨，避免人才出现断层和缺口。有关领导对徐匡迪的提案十分欣赏和重视，并将该提案纳入“国家人才培养方案”。
2014 年 2 月习近平总书记在听取京津冀协同发展专题汇报时，提出将京津冀协同发展上升为国家战略，并建议相关领导小组和委员会协助中央政府进行科学决策。同年 6 月，成立了“京津冀协同发展专家咨询委员会”，徐匡迪任组长。经过近三年的频繁调研，2017 年 4 月 1 日在京津冀协同发展专家咨询委员会的推动下，河北雄安新区正式成立。
.........................

总结与讨论
近年来，大量学者涌入党政机关，学者型官员现象备受关注。笔者主要从人口学特征、教育背景方面分析我国的学者型官员群体的特征。总体来看，我国的学者型官员数量呈增加趋势。首先，人口学特征方面，我国的学者型官员还是以男性和汉族为主，年龄在不断下降，呈“年轻化”趋势，大多来自经济和教育发达地区，以山东省及环山东地区、安徽省和江浙沪三角经济区为主。其次，在教育背景方面，我国的学者型官员学历越来越高，且在不同学科分布上日渐平衡，学术成果颇丰。
笔者以政级别、所担任的职务为正职还是副职、最后任职单位性质、是否处于权力核心部门、中央委员类别、是否为全国人大代表、是否为全国政协委员这七个因素作为综合衡量权力大小的依据，并对学者型官员的职业背景进行分析。在职业背景方面，我国学者型官员长期任职的部门以党政机关偏多，任职地大多为北京。学者型官员具有内在的知识权力，结合职位权力特征分析，笔者认为学者型官员的掌握着较大的权力，这种权力特征也引发了一系列的学者型官员腐败事件。我国的学者型官员人数虽在不断增加，但整体而言，所占比例还是很少。因此，在选拔学者型官员时不仅要建立科学的选拔制度，更要加强对于其权力的约束。
从对学者型官员典型案例的深入分析，可以看出不同专业的学者型官员在其领域内都能对公共政策的制定起到重要影响，他们具有较强的政策创新能力，能运用自身的专业知识，创新式的提出解决对策，成为政策创新的引导者。学者型官员凭借其专业知识能够对政策制定提出专业性的意见和建议，因此，他们对公共决策影响主要体现在公共政策制定前期对政策议程的影响。对公共政策议程的影响方式，主要分为三种：第一，政策调研，学者型官员通过实地的考察调研确认政策问题；第二，内参模式，直接向中央高层提出议案；第三，成为政治局集体学习的讲课者。
参考文献（略）