一、“限塑令”政策解读及其理论分析基础
（一）出台背景
1.环境污染
我们日常使用的塑料袋通常是由石油的提炼物聚乙烯和聚氯乙烯制成。据了解，每3 吨石油才能生产出 1 吨的塑料袋，而我国塑料袋一年的消费量在 160 万吨左右，也就是说，每年制造塑料袋就需要消耗 480 万吨的石油，约占全国石油消耗总量的 1.5%。与此同时，塑料袋是日常生活中的易耗品，又因为其免费提供，大家用起来更是肆无忌惮，从而忽略了这样小小的塑料购物袋给环境带来的巨大危害，尤其是“白色污染”问题。“白色污染”是指人们对难降解（由气候、热、光、氧、射线等作用引起的大分子链断裂或化学结构发生有害变化的反应）的塑料垃圾（多指塑料袋）污染环境现象的一种形象的称谓。塑料不易降解，还会影响环境的美观，它所包含的成分也有潜在的危害，而且还因为大多数的塑料包装袋都是白色的，所以人们叫它白色污染。这也成为一项世界性的难题，各国纷纷出台政策法规限制或禁止塑料袋的生产、销售和使用，如美国、韩国、英国、马来西亚等国家。
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（二）政策目标
根据《通知》中的相关表述，实施“限塑令”政策的目的是“落实科学发展观，建设资源节约型和环境友好型社会，从源头上采取有力措施，督促企业生产耐用、易于回收的塑料购物袋，引导、鼓励群众合理使用塑料购物袋，促进资源综合利用，保护生态环境，进一步推进节能减排工作”。在此指导下，可将政策目标总结为以下几点：
1.淘汰超薄塑料购物袋（包括生产、销售和使用）。超薄塑料购物袋的显著特点是质地轻薄，容易破损，很难重复使用，并且不易于回收，造成了严重的资源浪费和环境污染。如果将同样的资源用于生产合格塑料袋，不仅有利于消费者对其重复使用从而减少塑料购物袋的使用量，也有利于塑料垃圾处理环节的回收和再利用，从而提高资源利用水平。
2.在商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度。在“限塑令”之前，塑料购物袋一直被免费提供，因为表面上没有付出任何代价，人们用起来也没有价值意识，更不懂得节约使用。有偿使用制度使塑料购物袋和其他商品一样有了明确的价格，消费者多用一个就要多付一个塑料袋的价钱。作为“理性经济人”的消费者在购物时就会考虑有没有必要买一个塑料袋，之后是不是应该重复使用……这样就能逐步引导群众合理使用、节制使用塑料购物袋。
3.消费者减少塑料购物袋的使用。“白色污染”之所以会产生就是因为塑料购物袋的过量使用及回收处理不到位，无论是淘汰超薄塑料购物袋，还是对塑料购物袋实行有偿使用制度，都是为了使消费者能够对其重复使用或用其他方式（如拎布袋等）来减少对塑料购物袋的过度依赖，从而达到节约资源、保护环境的目的。
4.促使人们养成节约资源、保护环境的习惯。“限塑令”政策只是众多环保政策中的一种，其重要意义主要体现在：第一，让人们意识到资源有价、环境有价；第二，环保不是高高在上的口号，每个人都可以从身边的小事做起；每个人的力量都不容小觑，一个人一周少用一个塑料购物袋，一年就能少用 48 个。如果大多数人都能做到，每年就能节省上百亿个塑料购物袋。第三，从减少使用小小的塑料购物袋开始，培养人们的环保意识，并促使其渐渐渗透到生活的方方面面，进而养成节约资源、保护环境的习惯。这对之后的经济发展、文化建设都将大有裨益。
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二、“限塑令”政策执行情况的实证分析
（一）“限塑令”政策执行效果衡量标准
在进行政策评估之前，首先要建立政策评价标准。威廉·N·邓恩在《公共政策分析导论》一书中将政策评价标准总结为：效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性。林永波、张世贤则将评价标准归纳为八个方面：投入工作量；绩效；效率；充足性；公平性；适当性，政策目标、价值偏好及其所依据的假设是否适当；执行力；社会发展总指标。陈振明认为政策评价标准应该包括生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准及政策回应度标准。在政策评价过程中，由于评价目的、评价主体、技术和方法等因素的不同，要找到一种放之四海而皆准、尽善尽美的评价标准不太现实。从政策评价的实践来看，目前得到人们普遍认同的评价标准主要有效果标准、效率标准、效应标准等。效果标准主要是衡量政策实施后所产生的结果与政策预期目标的差距及对社会产生的影响。效率标准则是对政策投入与政策产出的一种衡量，是二者之间的比率。效应标准是“以政策实施后对社会发展、社会公正、社会回应影响的大小来评估政策的标准”。总的来说，政策评价应该重视事实判断，同时也不能忽略价值判断的重要性。事实标准即包括我们上面提到的经济标准（生产力标准）、效率标准、效果标准及回应性标准等。而价值标准主要包括公平性、充足性、适应性。公平性是指特定公共政策实施后所引起的资源、成本、收益等在不同的社会成员之间的分配和配置是否符合社会公正原则。充足性则是指特定的公共政策与公共问题本身、目标群体的诉求、期望等的契合度及满足情况。适应性主要衡量的问题是政策实施所产生的结果是否具有价值。在政策评价过程中，事实判断和价值判断缺一不可：如果只注重事实判断，难免忽略政策实施所产生的附带效果，出现短视行为；如果只注重价值判断，将难以控制政策实施的资源投入和合理配置，造成浪费。只有同时注重事实判断和价值判断，才能全面而客观地剖析一项政策对问题的解决、社会的发展是否适宜和合理。
关于政策评价方法，可分为定性评价方法和定量评价方法两大类。其中定性评价方法主要包括：对比分析法、个案分析法、理论分析法等；而定量分析方法主要包括：问卷调查法、模糊数学分析法、成本效益分析法等。关于政策评价模式，德国学者韦唐提出了一个系统分类框架，主要包括效果模式、经济模式和职业化模式。其中，效果模式又包括：目标达成模式、附带效果模式、无目标评估模式、综合评估模式等；经济模式包括生产率模式和效率模式①。本文侧重对“限塑令”政策效果的评估，考虑到调查方法、研究范围等因素，将主要采用效果模式中的目标达成模式作为本文主要的评价方法。目标达成模式关注的是政策实施后的结果与政策预期目标是否一致，故本文将以“限塑令”政策预期目标作为政策效果衡量标准，即：淘汰超薄塑料购物袋；在商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度；消费者减少塑料购物袋的使用；促使人们养成节约资源、保护环境的习惯。
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（二）执行现状和成就
鉴于塑料购物袋的过量使用造成的能源资源浪费及环境污染问题，国务院办公厅于2007 年 12 月 31 日正式颁布了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，俗称“限塑令”。规定从 2008 年 6 月 1 日起，在全国范围内淘汰超薄塑料购物袋（包括生产、销售和使用），并对商品零售场所的塑料购物袋进行收费。之后，国家标准化委员会和轻工业联合会共同制定并颁布了《塑料购物袋》、《塑料购物袋的环境、安全和标识通用技术要求》、《塑料购物袋的快速检测方法与评价》三项国家标准。2008 年 4 月 16 日，在《通知》精神的指导下，商务部第五次部务会议审议通过了《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》，并于 2008 年 5 月 15 日予以公布。
“限塑令”自 2008 年 6 月 1 日正式实施后，相关部门针对所出现的问题又出台了一系列的补充规定，加上之前已经颁布的相关法律法规及部门规章，目前已形成了一个较为完整的政策体系（如表）。在此基础上，从塑料购物袋的标准、生产环节、销售环节到回收处理环节，相关部门各司其职，相互配合，也形成了一套较为完整的执行体系（如表）。
1.执行运行机制
根据《通知》及《办法》的内容，“限塑令”政策执行共涉及四大环节：准备环节、生产环节、销售环节、处理环节；
共涉及四大主体：政府部门、生产者、销售者、消费者，其中政府部门包括：发改委、质检部门、工商部门、价格主管部门、环卫部门等。并由地方各级人民政府推动。各部门的具体权责关系及运行方式如下：
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三、“限塑令”政策执行中存在问题的原因分析......................22
（一）政策宣传不足....................22
（二）多头监管，权责不清......................27
四、“限塑令”政策执行中存在问题的对策建议 ......... 31
（一）提高宣传质量和力度....... 31
（二）整合监管机构，明确权责.........32
四、“限塑令”政策执行中存在问题的对策建议
“限塑令”虽然已经实施七年多，但因执行过程中存在的种种问题，其应有的作用还未能全部显现。在第三部分，本文分别从社会认知、政策本身、执行主体、执行环境等方面对“限塑令”执行过程中存在的问题进行了深入分析。为了进一步推进“限塑令”的有效实施，针对前文提到的问题及原因分析，第四部分提出了相应的对策建议，希望能对政策制定者、执行者、研究者提供一些参考。
（一）提高宣传质量和力度
前文提到，在被调查者中只有 25.4%的人对“限塑令”完全了解，58.4%的人只是一知半解，16.3%的人甚至对“限塑令”一无所知。而消费者对“限塑令”的知晓程度与其减少使用塑料购物袋的行为之间又显著相关。因此，要想抑制人们对塑料袋的需求，宣传环节不容忽视。宣传不仅仅是为了让人们知道，更要走进人们的心里，最终改变其行为。本文将从宣传力度、质量和方式三个方面展开。
1.宣传力度
首先，要注重时效性。如今，人们处于一个信息爆炸的时代，每天被大量信息充斥着，并不断追求着“新”闻，像“限塑令”这种环保政策很容易被忽视、被遗忘。最近几年，只有几家报纸还在报道“限塑令”的相关新闻，提醒人们还有“限塑令”这个政策，但力量却微乎其微。这就需要政府相关部门在宣传时一定要注意时效性、持续性，随着时间的推移，人们是会遗忘的，是需要不断被提醒的。其次，要注重空间性，城市、农村、工作场所、休闲场所、社区、公园、景区等等，利用一切可利用的空间进行宣传。争取做到一说到“限塑令”无人不知、无人不晓。
2.宣传质量
大家都知道“限塑令”还不是最终目的，而是要让“限塑令”走进人们的心里，潜移默化地影响人们的行为，这就需要提高宣传质量。首先，要有针对性。调查问卷分析结果显示，人们对“限塑令”政策的知晓程度与年龄段、性别等显著相关（如表）。因此政府相关人员可根据不同的年龄段、性别等有针对性地进行宣传，做到有的放矢。
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结论
如前所述，“限塑令”实施七年来的确产生了一些积极影响，很多人在购物时还是会考虑到环保因素而尽量少用或不用塑料购物袋，从小事做起，从每个人做起，这股力量不容小觑。也就是说，“限塑令”有其存在的意义。然而，任何一项政策都不会完美无缺，尤其是在执行过程中，会受到各种各样因素的影响，存在问题实属正常。重要的是出现问题后要及时发现并予以解决。否则，一项政策很难达到最终效果，也会因为其形同虚设而导致人们对其他政策也失去信任，这对政府公信力无疑会造成极大的破坏。
一项政策在实施过程中并不是孤立的，往往是牵一发而动全身。要想使“限塑令”发挥更大的作用，仅靠执法部门、零售商等是远远不够的，它需要所有社会成员的共同努力。然而如何动员起每一个人的积极性、自觉性并转化成行动，进而形成习惯，并不是一朝一夕可以做到的。“限塑令”的执行效果需要人们更多智慧的推动，更需要时间的检验，社会、经济、文化环境等也会在其中起到推波助澜的作用。一旦出现问题，我们就要耐心地逐个击破。
由于篇幅有限，本文只是笼统地研究了“限塑令”执行中存在的问题，而对于它所产生的副作用，如：手撕袋、垃圾袋的使用量大幅增加，以及回收利用环节等并未涉及。而它们都是“限塑令”政策取得理想效果的关键因素。希望以后有机会与其他学者一起从不同角度对这些问题进行深入分析与探讨，使“限塑令”政策的各个环节有机结合。通过我们的关注、研究和建议，哪怕影响了一个人的行为，也算是我们为环保出的一份力。
参考文献（略）