第一章导论
1.1研究背景与研究意义
1.1.1研究背景
政府意志的贯彻,必须要以强有力的政府执行力作为保证。即政策制定出来必然能够得到有效执行,才能够维护政府存在的合法性基础,巩固统治秩序。然而,政府决策者和执行者们在政治实践过程中发现,政策制定出来并非自动得到执行,政策制定与执行效果之间总是存在一定偏差,这也是研究执行力的必要性所在。美国学者艾利森在谈到执行的重要性时曾经指出,"政府制定的各项决策能否收到效果,90%取决于政策能否得到切实有效的执行"。
政策执行是政府执行力的重要内容,政府执行力的状况直接影响着政策能否收到预期效果。政府执行力的提出有着深刻的实践依据和时代背景,是基于我国部分地方政府在实践中存在的执行不力现象而发展出来的概念。从实践层面上看,我国政府在管理过程中存在执行力不足的问题,并严重影响着政府公信力。也就是说,尽管各级政府、尤其是中央政府制定了许多有益于经济发展和社会进步的政策,但各地各级政府在执行政策方面的情况却不同程度地存在差别。有的政策在执行后收到较好的效果,有的却不理想,甚至有不少地方在执行过程中出现了政策难以落实及执行不力的现象,严重违背了政策初衷和政府的权威性,这也是"政府执行力"提出的原因所在。
政府执行力是中国政治领域的重要课题,也是行政管理学界多数学者所关注的重点问题之一。不同的学者从各自的角度和观点出发作出了多种阐述和解释。随着市场经济体制改革的不断深化,国际环境的变化,政府自身发展需求,及信息化和公民参与的发展所带来的一系列要求,对政府执行力的提升产生了新的影响,提出了更高要求,需要作出相应的研究。文章结合目前我国政府执行力存在的问题,来研究新的时代背景下政府执行力的提升问题,有着重要的理论意义和实践意义。
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1.2研究目的与研究方法
1.2.1研究目的
当前,我国政府执行力还存在着很多不足,成为阻碍中国经济和社会发展的因素。在政府执行过程中还存在着执行效率低下、执行部门及人员存在着寻租行为,执行能力和意愿不足,不能有效完成政府的既定目标和任务的现象。政府执行力的不足,不利于提高综合竞争力、释放社会组织活力及带动公众参与政治过程的积极性。由于政府执行力这一选题具有很强的实践性,随着社会的发展,政府执行力存在的问题、面临的时代要求也在发生变化,如果单纯地对其进行理论上的探讨,势必会造成重复性研究,或者只是停留在对过去层面的研究,而难以有效应对环境变化带来的挑战。
因此,本文的研究目的就在于,通过梳理国内外学者相关研究文献,在对我国在提升政府执行力方面的存在的问题进行描述的基础上,分析当前政府执行力提升面临的问题有哪些,进而探讨在新的形势如全球化、信息化、市场经济改革不断深化的背景下提升政府执行力的途径,以期为政府执行力的理论研究和政府执行力的实际提升有所贡献。
1.2.2研究方法
文章采用文献分析法和理论联系实际的方法。
文献分析法,主要是对研究政府执行力的具有代表性的观点和较为经典的论述进行梳理,作为文章的论点支撑。梳理政府执行力的研究现状,形成对政府执行力的概念及相关理论的一般认识,并把握该研究领域中学者们所提出的改善政府执行力的途径与建议。
理论联系实际的方法,主要是联系实际来说明在政府执行实践过程中存在的问题,如决策的科学性欠缺、执行人员的能力和意愿不足等,并结合当前面临的机遇,提出相应的途径建议,如以公租房政策为例来说明完善决策技术的重要性,结合环境治理问题来说明转变政府执行人员的执行观念,更新执行技术的手段重要性等,通过理论联系实际的途径,以增强在问题分析和因应措施方面的说服力。
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第二章政府执行力的概念、相关理论及影响因素
2.1政府执行力的概念
2.1.1政府执行力的涵义
执行力这一概念最早受到行政法学领域的学者的关注,认为执行力是指对具体行政行为采取强制执行的执行强制为或执行效力。在企业管理领域中也发展出相应的理论体系和实践,美国学者伯恩2003年对执行力进行了界定,认为"执行力就是指有关执行行为和执行手段的内容体系"。周永亮则认为"执行力是指企业为了实现利涧的最大化,贯彻落实高层对企业发展做出的各项决策,并有效解决问题的能力"。后来执行力内涵及作用范围得到进一步扩展,将执行力概念引入公共管理领域,延伸为政府执行力,其重要性为学界和政府所共识。
目前,学者们对政府执行力的内涵和外延都有着不同的理解,没有形成一个比较明确、清晰的定义。总体而言,对于政府执行力的理解有广义与狭义两个角度。广义上的政府执行力,是指政府的一切执行活动,既包括宏观政策执行,也包括日常行政性事务的处理;而狭义上的政府执行力,则是指政府执行部门及执行人员,执行方针路线、政策的能力。在对现有文献进行梳理的基础上,本文倾向于将前文所述麻宝斌与莫勇波所提出的政府执行力概念结合起来,即一方面承认政府执行力是一个结果为导向的概念,因此不能只注重执行过程中执行能力的发挥而忽视执行效力;另一方面,政府执行力不仅包括广义和狭义两个层面的含义,还应包括执斤能力和效力,是外部扩张力及内在规定性的统一。
因此,文章认为所谓政府执行力是指为了顺利实现政府的方针、政策、路线所设定的目标及开展日常行政性事务,执行人员准确理解组织目标,并通过对政府内人财物、信息及权威等资源的使用,将设定目标变为现实的能力和效力。
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2.2政府执行力的相关理论
2.2.1委托代理理论
委托代理理论是制度经济学契约理论中的重要内容,其主要观点是:委托人为了实现自身利益最大化,根据明确规定或者隐含的契约内容,将其所拥有资源的部分决策权授予代理人,并要求代理人提供相应的服务或行为,以维护委托人的利益。但在实践中代理人也会有自身利益,同样追求自身利益的最大化。在利益冲突和信息不对称的情况下,委托人无法对代理人的活动作出有效监督,代理人可能会优先追求自己的利益,甚至不惜牺牲委托人的利益,即产生代理问题。
政府执行过程实际上也形成了一种委托代理关系,公众及决策制定部口是委托人,而负责执行活动的执行部门和执行人员则是公众和决策制定部门的代理人,按照法律规定,必须忠实地按照委托人的意志开展执行活动。执行部门和执行人员作为代理人,就必须明确其获得的执行权力所具有的公共性,减少可能在执行队伍和执行活动中存在的寻租行为,提高执行活动的执行效率和效益,进而提升政府执行力。
从委托代理的角度进行分析,影响政府执行力的原因包括两方面,一方面是代理人与委托人之间的利益在某些时候存在不一致。在执行过程中,当政府方针、路线等所要实现的公共利益即委托人利益,与执行主体自身利益即代理人利益,二者存在不一致的情况下,极有可能出现执行部门和执行人员为实现自身利益,而不顾损害公共利益,利用开展执行活动所获得的自由裁量权,变相扭曲执行目标,削弱政府执行力。另一方面,委托人与代理人之间存在信息不对称的情况。执行部门和执行人员在执行过程中更了解执行环境对政府执行力的影响程度,更清楚开展执行活动所需的各项执行资源,更能够发现在执行过程中存在的问题。但由于缺乏健全有效的监督制度、再加上监督渠道又十分有限,导致委托人并不能对代理人的行为进行及时有效的监督。此外,执行部门和执行人员由于其职业的稳定性,及作为执行主体的唯一选择,不存在因执行不力而被辞退的风险,使得执行部门和执行人员缺少一定的压力,最终影响政府执行力。
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第三章我国政府执行力存在的问题及原因...............20
3.1我国政府执行力存在问题.................20
3.1.1执行人员的执行能力不足................20
第四章提升政府执行力的时代要求与机遇..............27
4.1净化政治生态环境的要求和机遇..................27
4.1.1改善执行力文化的要求和机遇................27
第五章提升我国政府执行力的途径建议................33
5.1提高政策制定的质量,提高执行意愿...................33
5.2推进政府职能转变,健全执行制度与机制...............35
第五章提升我国政府执行力的逸径建议
5.1提高政策制定的质量,提高执行意愿
针对目前决策质量不高、面临政策难以实施或者不能收到良好的政策效果的问题,笔者认为应顺应信息化发展的要求,完善决策技术在政策过程中的应用,从而提高政策制定的质量。因为就政策制定者的角度来讲,几乎每一项政策都是为了增进整体的利益和社会总体的发展效益而制定的,但这并不一定意味着这种努力会在政策覆盖范围内达到均匀分布,如现行公租房政策即体现了这一问题。公租房政策是由中央政府制定的一项民生工程,其目的是在于促进实现社会公平公正,同时解决中低收入群体的住房困难这一实际问题。但是,公共政策本身可能产生多重效应,即除了预期效果之外还有可能引发其它效应。就公租房政策而言,其政策制定时是为了解决中低收入群体的住房问题,但在执行过程中,中低收入群体在申请公租房时还要面临一些门槛限制,不同地区的中低收入群体在申请时获得的补贴不同,政策制定者的努力没有在政策范围内达到均匀分布,在执行过程中出现偏差。
公共政策制定中存在的利益冲突也会阻滞政府执行力的提升,公共政策制定的过程就是对社会价值、公共利益进行权威性分配的过程。公共政策的实质是对社会利益的权威性调整和进一步规范,保证整个社会能够快速、稳定、健康发展,代表和维护着整个社会的公共利益或国家利益。在利益多元化情况下,不同的利益主体存在着利益差异和不同的利益诉求,而公共政策无法使不同阶层的个人、不同组织和部门的利益都得到表达和满足。因此多元化的利益引发的冲突无法避免,这一差别的客观存在决定了公共政策在执行过程中失控的可能性。而信息技术的发展能够较为有效地搜集、加工和反馈信息,这为决策者在作决策的时候提供了一定的信息支撑,尤其是大数据分析和网络技术的发展,能够为决策制定者提供较为清晰的利益需求分布情况,从而在制定政策的时候,能够比较妥善地照顾到绝大多数利益群体的诉求,最大限度地实现公共利益。
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结语
同样一项政策在各地的执行情况差异甚大,究其原因,政府执行力是导致这种差别存在的最重要的因素。面对日益复杂的国际形势,势必要提升政府执行力,进而提升整个国家的综合国力,是研究政府执行力的实践价值所在。政府执行力的提升问题是系统性的工程,尤其是在信息化、市场经济和治理理念的背景下,在信息技术的发展、社会纽织和公众参与的发展等新情况面前,引发对创新政府执行力提升途径的思考。
随着国际环境和市场经济的发展,政府执行力面临的问题也会随之发生改变,对当前我国政府执行力面临的问题诸如决策的科学性欠缺、执行人员能力和意愿不足等问题进行及时的描述和梳理,有利于及时调整执行技术和工具,有利于及时修正政策存在的错误,最大程度上增进公共利益,对以后改善政府执行力提供依据和借鉴,并督促执行部门和执行人员发挥其积极性。
文章对政府执行力在新形势下面临的挑战和机遇进行了描述,认为可以通过下途径来提高政府执行力:完善决策技术的运用,提高政策制定的质量;推进政府职能转变,健全执行制度与机制;顺应市场经济需求,提升执行人员的能力与素质;培育协同治理文化,塑造积极向上的执行理念;创新执行技术与方法,优化执行效益与环境。
参考文献（略）