第1章导论
1.1研究背景与研究意义
1.1.1研究背景
与人类社会发展相伴随的是自然灾害的如影随形,与自然灾害的共生已经是我们无法回避的现实。随着全球化的推进和工业社会的不断发展,加么人类过度利用资源与破坏自然环境,全球范围内各种灾害危机时时发生。21世纪来接種而至的灾害,如我国2008年汉川大地震、海地地震、美国"桑迪"赃风,2011年东日本大地震及近来西非多国埃博拉病毒都对国家发展和人民的生命财产造成巨大的威胁。灾害的治理是政府的一项基本职能内容,有效的灾害治理成为各国关注的焦点,但是灾害治理是一项系统复杂的工程,需要全社会的参与治理。我国是一个灾害频发、人口众多的发展中国家,各种灾害的发生是我们始料未及的,一连串的自然灾害危化及人为事故灾害都使我国政府治理能力面临严峻的考验。在灾害频发及治理理论兴起的背景下,非营利组织在灾害治理中的作用受到政府的重视,从而进一步强调协同治理。长期治理实践证明政府与非营利组织的协同合作,治理系统内各要素的有序协作运行,对提高政府危机治理能力和推动国家治理体系现代化具有重要的意义。
1.1.2研究意义
(1)实践意义
第一、顺应政府职能转变与社会治理能力提升的需要。20世纪90年代以来治理理论传入我国,因而传统意义上的"治理"被赋予新的内涵,对我国政府职能的转变与治理能为的提升产生了非同一般的影响。党的十八届三中全会提出要提高社会治理能力,对我国社会合作性治理赋予了新的内涵。政府职能的进一步让渡为非营利组织成长发展供应了新鲜氧气,在政府发挥主导作用下,利于政府与非营利组织的良好协同互动。在这一背景下,研究政府与非营利组织参与自然灾害协同治理,提高政府社会治理能力具有迫切的现实意义和应用价值。
第二、有助于深化对非营利组织的认识,促进非营利组织的发展,提高我国灾害治理效果。一方面,非营利组织参与灾害治理爆发出巨大的能量,具有巨大的潜力;研究政府与非营利组织在灾害治理中的协同可以深化认识非营利组织,开拓非营利组织的潜在发展空间。另一方面,灾害的频发及公民社会、非营利组织的蓬勃发展,使在灾害治理中寻求多元主体的共同参与成为迫切的要求,加强对政府与非营利组织的协同研究可以为自然灾害的善治提供一定的借鉴意义。
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1.2国内外研究现状
针对自然灾害协同治理问题,国内外学者从两个维度来进行分析和研究的,一是对自然灾害危机管理的研究;二是对政府与非营利组织关系的研究。
1.2.1对自然灾害危机管理的研究
自然灾害与人类社会步步紧随,尤其是随着工业社会的发展,自然灾害在全球范围内更是层出不穷,严重威胁着人民的生命财产安全和国家的发展安全。对于自然灾害的研究一直未间断,特别是如何实现自然灾害的有效治理,成为世界各国政府及学者研究的焦点,国内外涌现出大批优秀著作。
鉴于自然灾害频发,国外学者从不同视角研究了对自然灾害的治理。第一从国家管理视角:第二次世界大战的结束使西方发达国家开始有精力重视对危机管理的研究,自然灾害作为重要的危机管理范畴顺理成为研究的重点。史蒂芬芬克首次提出了危机生命周期理论,他把危机分为征兆期、发作期、延续期和痊愈期四个阶段,依据危机不同阶段的显著特征而采取有效措施,奠定了危机管理的基本理论基础。还有一些学者理查德西尔威斯、帕萨德等,分别从危机管理体制、政府危机管理方法等方面指出政府危机应对的职能。
第二,从非营利组织参与自然灾害治理的视角:席卷英美等后现代国家的"全球结社革命"使非营利组织迅速引起了公众和学者的极大关注,非营利组织独有的特征与作用也掀起学者们对其在自然灾害治理中的研究热潮。对于非营利姐织参与灾害治理的研究主要集中三个方面:非营利组织的功能作用、非营利组织与其他部门的合作情况、非营利组织存在的问题。安吉拉艾肯伯里研究了在卡特里娜魄风救援中,非营利组织是如何在政府部门失灵的问题下发挥其独特作用的,分析了非营利组织之所以能够迅速响应的原因,并提出国家应在未来应对灾害性突发事件中重新定位它们的角色。西山志保详细指出了志愿组织参与阪神地震的救助活动,阐述了非营利组织和志愿者为灾害治理提供了新的可能。约翰特威格和戴安娜却研究指出了非营利姐织在救援中存在的局限性,组织结构不合理、语言存在障碍、紧急状态下易出现混乱等问题。
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第2章相关概念与理论基础
2.1概念界定
2.1.1非营利组织
(一)非营利组织的内涵
20世纪70年代,全球范围内的。结社革命"使非营利组织活跃于国际舞台。学术界对非营利组织在内涵和外延上并没有统一清晰明确的界定,对于非营利组织还有很多其他的称谓,如非政府组织,民间组织,慈善组织,志愿组织,非盈利组织,在我国一般被称为社会组织,虽然称谓不同,但这些称谓都是对同类组织不同属性侧重点的描述,强调该类组织不同方面的特征,例如非政府组织是强调非营利组织是独立于政府么外的组织,侧重它的民间性:志愿组织侧重强调它的志愿性和自愿性。因此在本论文中采用较具有包容性和概括性的非营利组织这一称谓。
尽管对非营利组织内涵的表述比较模糊,但学术界对非营利组织的属性基本达成共识,目前颇具代表性的定义是由莱斯特.萨拉蒙提出的。他指出在组织结构和运作方式层面,凡具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性等5个特征的组织就可视为非营利组织。根据国内外非营利组织的发展及我国本i国情,针对非营利组织的内涵,我国学者也提出了自己的看法观点,清华大学NGO研究所王名教授认为非营利组织是指不以营利为目的,主要升展各种志愿性的公益性或互益性活动的非政府组织。基于国内外学者对非营利组织的研究现状及我国现实社会发展状况,本文中把非营利组织定文为:独立于政府部口和私营部门之外的、不以营利为目的,具有公益性和志愿性的正式组织。
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2.2理论基础
政府与非营利组织协同治理自然灾害并不是一时兴起、凭空而出的,而是有着深厚的理论依据,政府职能理论、公共危机管理理论、协同治理理论等都为政府与非营利组织协同治理自然灾害提供了肥沃的理论±壤,为其发芽成长奠定理论基础。
2.2.1政府职能理论
政府职能理论是在人类社会不断发展的过程中总结出来的,对政府在国家、社会中的职能定位和发挥作用具有指导意义的一系列理论,政府职能在不同的社会发展阶段具有不同的内涵与表现,这为协同治理提供了理论前提,奠定了理论基础。级观东西方不同国家发展历程,政府职能理论的发展大体经历了四个重要阶段:第一阶段为自由放任主义阶段,在这一阶段主张"有限政府理论",认为政府只能充当"守夜人"的角色而不能过多的干预,管的少就是管的好;第二阶段为干预主义阶段,20世纪30年代的经济大危机使西方国家陷入混乱,市场失灵问题凸显,市场在资源优化配置方面出现无效率,尤其是在提供公共物品方面,市场机制的失灵为政府的干预提供了合法性。"凯恩斯主文"代表反对自由放任,主张强化政府职能,加强政府对社会经济活动的干预。第三阶段为新自由主义阶段,干预主叉理论的实践使西方政府遭遇"滞胀",政府不堪重负,举步维艰,出现"政府失灵"局面。政府过多不当的干预使资源配置无法达到最佳状态,公共选择理论提出政府对杜会和市场的干预不一定能弥补"失灵"弊端,政府职能应该定位在维护市场的运转秩序方面。第四阶段为新公共管理阶段,"市场失灵"与"政府失灵"客观存在的事实,及西方国家政府重塑运动的兴起和发展,新公共管理越发显其主导范式的地位,同时也成为近年來各国行政改革的主流指导思想之一。其中奥斯本强调政府应该是重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式,他明确指出分权的政府应变层级节制模式为参与协作模式,提出"合作式组织"的形式,打破组织间、地域间的界线,把不同的利益主体统一到共同的任务上,发展组织间横向的联系网络。
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第3章政府与非营利组织自然灾害协同治理的现实基础............16
3.1自然灾害协同治理的必要性...............16
3.1.1我国自然灾害频发的必然选择............16
第4章我国政府与非营利组织自然灾害协同治理中存在的问题及原因分析............25
4.1经典案例分析——汶川地震............25
4.1.1案例概况.............25
第5章发达国家政府与非营利组织自然灾害协同治理的实践经验与启示...........25
5.1政府建立完备的法律制度体系,积极培育非营利组织..............35
5.2政府积极制定保障性措施,提升协同治理的层次...........36
第6章完善我国政府与非营利组织自然灾害协同治理的对策
6.1构建协同治理的制度框架
协同治理的制度设计向來是研究者关注的重点,可以说制度设计是协同治理的基石。协同治理过程的可进入性是最根本的制度设计问题,明确的基本规则和透明的合作程序是协同治理制度设计的重要特点。因此要不断完善政府与非营利组织间协同治理的制度与体制保障,确保协同主体的合法性、广泛性与包容性,同时确保协作过程的平等化、程序化与制度化。
6.1.1不断完善法律制度体系与保障机制
完善的法律制度体系和保障机制,是政府与非营利组织能有效协同治理自然灾害的基础,因此法律法规的建设是必不可少且至关重要的一环。
(一)从立法层面,健全非营利组织参与灾害治理的法律依据。加强非营利组织层面立法,实现政府与非营利组织协同治理关系的法制化已经成为我国法制建设的一项紧迫的任务。
首先从顶层法律上加快制定有关非营利组织的基本法,保障运行与管理,促进发展与完善。目前,在我国有关非营利组织的法律法规主要有《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998)、《社会团体登记管理条例》(1998)、《基金会管理条例》(2004)等,这些法律法规推动了非营利组织的最初发展,为其发展打好了基础,铺展了道路。但是随着时代的发展,我国却还没有一部关于非营利組织的基本法,从而缺乏法律层面的规范与保障,因此我们需要根据社会与非营利组织的发展,不断完善我国的法律制度体系。从顶层法律上,根据我国具体的国情与发展情况加快制定有关非营利组织的基本法,让非营利组织的发展"有法可依",从最高的法律层面明确其地位、权力与职责,为非营利组织的蓬勃发展助力,为规范管理提供有力的依据,弥补在法律链条上的缺陷。法律的完善与制定要随着发展而发展,不断与时俱进,但也不要破坏法律的稳定性,紧跟国家发展的步伐,实时追踪非营利组织的发展情况,使其涵盖范围广,内容具体详实且与时俱进,形成"优、全、细、新"的法律系列体系。
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结语
自然灾害与人类发展相伴而生,如影随行,是我们所无法回避的现实。我国更是一个自然灾害频发的国家,特别是在经济快速发展和社会转型期,各种自然灾害让我们始料未及,严重威胁着经济与社会的可持续健康发展,有效的治理自然灾害成为当前迫切的任务与要求。治理自然灾害是政府社会管理的基本职能,但是政府这一单一治理主体已经捉襟见肘,难以实现有效的治理。随着公民社会的兴起与非营利组织的蓬勃发展,非营利组织展示出其在资源整合、专业创新、灵活效率等方面的特有优势,成为参与社会管理的有力主体。在推动国家治理能力现代化和创新社会管理模式,激发非营和组织活为的大背景下,实现政府与非营利组织的协同治理成为治理自然灾害的必然途径。因此,研究政府与非营利组织在自然灾害中的协同治理,不仅对于有效治理自然灾害意义重大,而且对于推动政府与非营利组织的发展也意义非化。
本文以相关学者的研究为基础,根据政府职能理论、危机管理理论、协同治理理论,指出政府与非营利组织自然灾害协同治理的深层基础,分析政府与非营利组织协同治理的现实基础,研究两大主体在协同治理过程中存在的问题并分析存在问题的原因。进而借鉴其他国家的治理经验与教训,从制度设计、渠道模式、协同主体三个层面提出一些参考性的对策,希望能够为自然灾害的善治提供一些思路参考。
参考文献（略）