第 1 章 绪论
1.1 研究的背景和意义
1.1.1 研究的背景
自新中国成立以来，我国财政体制改革经历了统收统支、分级管理、财政包干和延续至今的分税制财政体制改革，逐步形成了适合中国国情并且有中国特色的财政体制。从 1994 年开始实施的以分税制为主要内容的财政体制改革，初步建立了比较合理的财税体制。分税制下的中央通过与地方事权和支出划分、收入划分以及利用财政转移性支付等制度增强了财政汲取能力，加强了宏观调控的力度和财政保障，有力的保证了中央的权威。分税制下的税收征收管理体制分为国家税务系统和地方税务系统二个方面。通过比较国家税务系统征收管理中央税、中央地方共享税以及地方税务系统征收管理地方税的税种差别就可以看出：国家税务系统征收管理的国税均是一些易于征收管理的税种，税源也较为充足。而地方税务系统的征收管理的税种较多，并且由于我国各个地区差异显著，地方税收又受到各个地区经济发展水平的制约，所以也就导致了我国地方税务系统在地方税征收管理中常常面临着税基较窄、税源较差的困境。这也在无形中加大了地方税务部门征管管理的难度和问题。
分税制是在合理划分事权和财权的基础上，有效加强国家的宏观调控，同时利用税收杠杆来促进地方经济的进一步发展。分税制的基本要求就是“分权、分管、分收”，也就是要求中央和地方要有明确的权力划分，界定权责边界，确定职权职责。1994 年实行分税制实行至今，虽然取得了较为显著的成就，达到预期的效果，但其中存在的问题依然不容忽视。分税制下中央税制和地方税制体系不健全，税权过于集中。我国现行的分税制不仅中央税、共享税，而且绝大部分地方税的立法权限全部集中在中央，地方政府只能制定一些具体的实施细则、征税办法、补充规定和说明。这种高度集中的税权划分模式，不符合社会主义市场经济和分税制的要求 在分税制的具体运行中，一是机构重复设置，导致人员、经费猛增，加大了征税成本。二是同一税源两家管理，不利于理清征纳关系，也给企业带来不便。三是国税、地税工作人员的工资、奖金、福利待遇有差别，影响工作积极性。所以除了继续深化税收制度改革，国税、地税合并也成为一种有益的探索。但国地税合并仅仅停留在国地税机构合并办公，单一税种如增值税合并征收方面。因此，有必要深化分税制改革，继续探索实践分税制下的国税、地税税收征管工作，以深化改革，完善制度解决当前遇到的问题。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究综述
西方国家税收理论发展经历了一个相对漫长的时期。从各国的研究和实践看，税收理论的兴起是以税收起源为起点，以税收原则和税收作用为研究的主要领域。进入二十世纪 50 年代以后，随着分权理论研究的兴起，财政分权理论、分税制理论和地方财政不平衡理论的研究也逐步发展，形成了一套比较严密和规范的税收理论和制度。为西方国家中央与地方二套税收体系的建设、分权理论和分税制的实践提供了理论基础。
就税收理论发展来说，税收起源于国家的成立。文艺复兴时期的荷兰法学家和思想家格劳秀斯（Hugo Grotius）提出了国家起源于契约的观念，随后霍布斯提出国家是人们为了遵守“自然法”而订立契约所形成的。洛克在契约理论上更近一步，“主张政府只有在取得被统治者的同意下，并且保证人民拥有生命、自由和财产的权利时，国家的统治才具有正当性”。最后在卢梭这里形成了相对完整的社会契约观念。卢梭认为人们缔结契约、形成国家，就是为了使国家得以具备提供“公共服务”（public services）或“公共需要”（public necessity） 的能力。所以税收自然应运而生，成为国家提供公共服务和满足人民公共需要的物质基础和条件。随着西方国家资本主义以制度的确立和发展，资本主义经济在发展过程中周期性的经济危机使西方资本主义国家也逐步从自由放任的经济发展到国家国家干预经济的凯恩斯主义。税收杠杆成为国家宏观调控重要的经济手段，税收成为国家稳定经济形势、调整经济结构、促进经济增长的重要手段。伴随着人权解放思想和民众权利意识的高涨，税收理论的交换说和公共需求论得以发展，公民纳税成为权利和义务的相互交换，税收成为公民取得公共物品与服务的代价。公共需求理论则强调税收是公众为公共物品和公共服务所支付的费用。国家或者政府部门提供的公共服务和公共物品成为税收的依据。
就分权理论来说，是以 1956 年美国经济学家蒂布特（Charles Tiebout）《一个关于地方支出的纯理论》为标志，蒂布特认为民众可以通过“用脚投票”来显示出自己的真实偏好。如果地方政府没有提供合理有效的公共物品与服务，民众则会迁往符合他所期望的社区。所以，地方政府之间必然面临着竞争，竞争的结果就是相同偏好的居民自动聚居于某一社区，该地区也将更有效率的提供公共物品。“施蒂格勒在《地方政府功能的适当范围》一文中提出了‘菜单理论’”，在分权理论下，地方政府比中央政府更接近于民众，从而更加了解民众需求，而民众也可以对地方政府进行更有效的监督和制约。
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第 2 章 压力型体制下地税部门管理相关理论阐述
2.1 压力型体制相关理论
2.1.1 压力型体制的基本内涵
“压力型体制不是作为一种现有的理论范式和理论模式存在的，而是从已有的历史进程和经验比较中抽象出来一种总括性描绘现实的模式。”由于压力型体制缺乏相应的理论架构和推导，所以压力型体制作为一种理论概念，是对我国地方政府的管理体制和运作过程的一个形象描述。
压力型体制这一理论概念首先出现于由荣敬本教授领导的课题组发表的《县乡两级的政治体制改革：如何建立民主的合作新体制》一文当中。随后在出版的《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》中，荣敬本等人明确提出：“所谓压力型体制，指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济超赶，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化评价，为了完成经济赶超任务和各项指标，该级政治组织以党委和政府为核心把这些任务和指标，层层量化分解，派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成。然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制，即一旦某项任务没达标，就视其全年工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励，所以各级政府组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的”。压力型体制和自上而下的科层制联结在一起构成了我国地方政府的运作动力和管理过程，其主要通过三个构成要素发挥作用。第一、上级的权威性。上级拥有相当大程度上的人事权和财权，并以此进行任务指标的分解与下达，根据不同的层级层层分解、层层下达、层层加码。第二、数量化的任务分解方式。主要表现在任务指标的量化分解，形成清晰直观的量化任务指标和要求。第三、会根据表现，有相应的奖励惩罚措施。对于完成任务指标的单位和个人，会有相应的升级、提拔、奖金等奖励，而对于某些重要的任务和指标未完成，则会出现年终评选时的“一票否决”，丧失其参与资格，考察成绩意味着不合格。
2.1.2 压力型体制的相关理论介绍
压力型体制是对我国基础政府运作过程的概念描述，作为政治学概念，压力型体制的概念基础、理论架构、运作规范都不是单一存在，而是与其他理论概念和管理制度交织在一起，它们有交叉、有重叠，共同构成了我国基础地方政府的管理体制和运作流程。首先，是科层制理论。这里的科层制是现代社会意义上的科层制，是现代官僚主义制度。作为一种权力结构的形式，其权力依职能和职位进行分工和分层，所以在某种意义上说科层制既是一种组织架构也是一种管理方式。科层制最典型的特征之一就是等级化，每个人的权威和责任均有明确的规定，下属必须接受上级主管的命令和监督。上级指导和监督下级的工作，下级服从上级的命令和要求，这就是现代官僚体制得以高效运转的保证和要求。
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2.2 地税部门管理相关理论
2.2.1 分税制的基本理论
按照经济学的观点，地方政府存在的一个重要依据就是可以有效提供地方公共物品。地方政府贴近本地区实际情况，与当地公众信息对称，容易把握本地区的实际需求，对地方公共物品的品种、数量熟悉和了解。并且由于这种信息的对称，地方政府容易接受公众的监督，与中央政府相比，可以避免不必要的浪费，有效率的提供地方公共物品。由地方政府提供而不是中央政府提供地方公共物品，这也就要求地方政府具备相应的资格和条件。这种资格就是地方政府具备有效管理地方社会经济发展的权力，这种条件就是地方政府具有相应的财政支持也就是收入来源。在这种情况下，就会产生中央和地方的分权。就财政关系或者是税收管理体制而言，这种分权理论就是分税制理论的前提。在确定财政分权理论的基础上，就中央和地方如何划分税种、确定各自主要收入来源、界定相应的事权和财权、理顺政府各级关系就是我们所说的分税制理论。所以在分税制理论下，中央政府和地各级方政府是按照事权和财权相统一的原则，行使预算编制和执行权，在各自的事权和财权范围内，划定主要职责，行使各自权力和履行责任。
分税制主要涉及四个方面的内容：第一、中央政府和地方政府事权和财权支出范围的划定。第二、中央政府和地方政府划分税种，确定收入来源。第三、建立一级政权、一级事权、一级财权、一级预算的独立分级体系，并建立相应的税务机关。第四、建立完善的政府间转移支付制度。自新中国成立以来，我国的财政体制改革经历了统收统支、财政包干和延续至今的分税制改革。1994 年实行的分税制改革，初步建立了社会主义市场经济体制的税制体系，使我国的税制体系得到进一步的完善。在实际运行中，分税制体制理顺了中央和地方的关系，调动了双方的积极性，有利于社会主义市场经济的建立和市场经济的发展。进一步增强了国家宏观调控的能力和手段，促进了经济结构的调整优化，产业结构更趋向合理。
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第 3 章 压力型体制下地税部门管理现状描述 .................... 15
3.1 S 区地税部门管理理念方面 ............................ 15
3.2 S 区地税部门管理体制方面 ....................... 16
第 4 章 压力型体制下地税部门管理困境及成因分析 ............ 20
4.1 压力型体制下地税部门管理存在的问题 ............... 20
4.1.1 管理体制不健全..................... 20
第 5 章 压力型体制下地税部门管理困境对策分析 ............... 27
5.1 完善法律法规体系 .......................... 27
5.1.1 构建合理的地方税法体系 ...................... 27
第 4 章 压力型体制下地税部门管理困境及成因分析
4.1 压力型体制下地税部门管理存在的问题
4.1.1 管理体制不健全
在压力型体制下，地税部门管理存在的首要问题就是管理体制不健全。管理体制是指管理系统的结构和组成的方式，它体现于管理的组织形式和具体的管理方式。具体来来说，管理体制就是规定中央、地方、部门和企业的各自管理范围、权限职责、利益以及它们之间的相互关系。地税管理部门的管理体制是一种双重管理体制，这种双重管理体制遵循的是二条管理路径。一条是纵向的管理路径，接受上级地税管理部门的业务指导和管理，一条是横向的管理路径，接受同级行政区划中政府的领导和管理。这种双重管理体制是根据我国的国情和政府管理的需要而产生的。第一，随着我国市场经济的发展和完善，需要地税管理部门作为一个独立于本地区的税收征管机关，充分发挥职能作用，利用杠杆原理，调节本地区经济良性运行，促进经济结构的优化。这就需要利用纵向的管理方式，上级地税管理部门对下级管理部门进行业务指导和税收征管的管理。第二，是一级政府完整性的需要。就一级行政区划而言，我国的政治管理体制和行政运作方式，有集权的要求和趋势，在党政一元化领导的情况下，本地域的地税管理部门作为本地区的税收征管机关，为了维护政府运作的完整性，地方政府横向上必然对地税管理部门加以领导和管理。作为地税管理部门，无论是在物质基础、经费预算还是在具体的业务征管中，都需要本级府的帮助和支持。所以地税管理部门也就主动加入到被领导的行列。最后，地税管理部门的税收征管收入是地方政府的财政收入的主要来源。是地方政府维护行政运转、提供公共服务和物品的物质基础和保障。地方政府必然加深对地税管理部门的管理。这就产生一条横向的管理途径。
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第 5 章 压力型体制下地税部门管理困境对策分析
压力型体制不是作为一种现有的理论范式和理论模式存在的，而是从已有的历史进程和经验比较中抽象出来一种总括性描绘现实的模式，它是作为一种政府运作模式的概念性描述。压力型体制下的地税管理部门作为地税征管的重要载体，针对其在压力型体制下产生的管理困境，不仅要从地税管理体制上予以分析解决，更要将地税管理部门放在地税管理体系和地税征管制度之中。通过对地税管理部门运作的管理困境及成因分析，压力型体制下的地税管理困境需要从以下几个方面着手。
5.1 完善法律法规体系
5.1.1 构建合理的地方税法体系
税法体系是指不同的税收法律规范、规则、条例所构成的有机联系的统一整体。完备的税法体系在税法的指导思想、原则和概念方面，应该具有统一的立场和依据。在纵向等级的税法法律规范之间，应该具有层级法律效力从属关系，具体来说就是层级较低的法律规范不应违背层级较高的法律规范。在同一层级的不同税收法律规范之间，也应该形成相互联系、相互配合和协调的税收法律体系。完备的税收法律体系应该具有完整性、内在协调一致性、权威性和科学性特征。我国分税制以来中央税和地方税在法律层面上并没有合理清晰明确的划分。
构建合理的地方税法体系。首先要继续深化分税制改革。分税制不但是税种的分割，更是税权的合理划分。中央层级和地方层级在税收立法权、税收管理权上合理划分、明确职能，地方税才有法可依，地方税法体系才有明确的原则规定制定实施。其次要保证地方税法体系的内在协调性。地方税发体系中存在的每个税种要具有相应的税法规范予以规制。在税法思想、原则、概念和术语方面具有统一性，在地方税法体系中，各单行税法条例之间要协调，地方税法与国家层面的法律法规不可互相矛盾。再次要提高地方税法体系的权威性。要在相关法律法规的指导下，根据本地区资源特点和经济发展形势，通过地方人大立法的形式，确立具体的地方税种的征收管理，提高税收立法的层次性和权威性，保证税法规范性。最后要保障地方税法体系具有科学合理性。加强地方税法的引导作用、评价作用和教育作用，提高现实的操作性，确保体系内部紧密衔接，具有较强的严密性。
参考文献（略）