第 1 章 绪论
1.1 选题的背景及意义
1.1.1 选题的背景
二十世纪七十年代，西方国家出现的经济停滞和通货膨胀使人们对政府治理的有效性产生怀疑。政府政策的低效、机构的臃肿和政府寻租带来的巨大浪费引起人们注意。为避免此类的政府失败，学者开始寻求新的政府治理理念和方案，尝试把企业管理的精神和方式应用于政府，以企业中有效的管理手段指导政府实践。由此，新公共管理应运而生。新公共管理运动给政府管理带来了新的理论和思想冲击。至此，政府开始探索借助企业相对先进的管理理念和方式，摆脱经济危机、信任危机和官僚制下的机构臃肿、反应迟缓等问题。
围绕政府管理的官僚行政制、公共管理理论都在不同时期完善了政府的管理，其内容有差，但提高政府效率、效益的理念始终不变。要了解理论指导下的政府治理能力，对绩效的评估必不可少。再者，我国政府绩效评估起步较西方国家晚，实践上存在许多问题。是以，政府绩效评估作为行政管理的前沿课题确有深入研究的必要。目前，我国政府绩效评估模式有目标责任制，如青岛机关绩效评定；社会服务承诺制在山东烟台的实践；南京、珠海“万人评议政府”；哈尔滨的绩效计划制度；福建省“机关效能建设”；厦门市“思明模式”等。我国政府从企业借鉴的绩效管理方式包括：目标管理法、全面质量管理、ISO质量管理体系等。而工具的运用则包括：平衡计分卡、李克特五点量表等。实践表明，政府从企业引入的各种管理手段发挥了其应有的作用，带来了政府绩效的提高，增强了政府治理的有效性。
基于对政府绩效的兴趣和企业的成功实践，笔者有意将政府与企业绩效管理进行比较。现代企业的生产、经营、管理理念逐渐从注重效率、利润优先转变为顾客为主、质量为上。企业管理的价值引导也由效率、成本偏向质量、成效。二十世纪八十年代的六西格玛管理作为更高级的质量方式在帮助摩托罗拉公司成功减少成本、提高质量后，被许多企业成功运用。不仅企业借助其降低成本、优化流程、减少浪费，而且美国州政府也利用它解决实际问题，其在政府中应用的研究不断出现。所以，以六西格玛管理为视角，从它内含的四个方面看待政府绩效评估，笔者认为是可行的。
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1.2 文献综述
1.2.1 政府绩效评估研究综述
1.2.1.1、国外研究综述
第一，对政府绩效评估定义和指标的研究。奥斯本（Osborne）与盖布勒（T.Gaebler）认为：政府绩效评估就是改变组织的固化思维，寻求灵活性的结果控制机制，向责任感、使命感的政府迈进。PhilliP J.Cooper认为政府绩效评估是“市场责任机制”。这种机制的含义有：“‘经济学的效率假设’、‘采取成本—收益的分析方式’、‘按投入、产出的模式确定绩效标准，注重对产出的评估’、‘以顾客满意为基础来定义市场责任机制’”。美国《政府绩效与结果法案》中则指出它是公众表达意愿的方式。第二，将企业绩效管理方法应用到政府部门的研究。比如，Steven Cohen和Ronald Burland认为政府应用全面质量管理（TQM）可以提高绩效水平。实践中，许多欧盟国家也将全面质量管理视为推进政府管理现代化，改进公共管理实践，建立更广泛的“顾客”视角的一项有效工具。也有的学者认为合同承包最有效率，可以辅助提高绩效。第三，对政府绩效评估理念转变的探讨。随着企业管理方式在政府部门的应用，评估的理念也借鉴了企业的“顾客”导向，将公民满意度作为标准，并应用了全面质量管理、流程再造的方式，突出质量、顾客、流程的重要价值取向。比如美国的霍哲教授提出基于公民参与的政府绩效评估系统，提倡促进政府与公民的关系。
1.2.1.2、国内研究综述
第一，对国外政府评估理论和实践的介绍。介绍了政府绩效评估出现的背景与内容并对其内涵、原则、指标、体系等的引入。通过其他国家的实践来指导我国政府评估并设计评估的方式，运用比较方法借鉴和学习。比如，财政部编译了《美国政府绩效评价体系》，对美国的绩效评估情况进行说明；孟华的《政府绩效评估：美国的经验与中国的实践》分析了美国绩效评估的理论、应用体系并指出对中国的启示。学者范柏乃、包国宪对澳大利亚政府绩效评价的介绍等。第二，对政府绩效评估理念的认识和多种研究视角。比如基于目标管理、价值、公民导向的研究。并基于研究和实践经验，结合中国实际的重新认识。这方面的学术论文比较多，如卓越、赵蕾的《公共部门绩效管理:工具理性与价值理性的双导效应》。书籍包括周凯主编的《政府绩效评估导论》等。第三，对评估指标设计的研究。指标体系可以说是评估的重中之重，它的合理与否直接影响到评估的公平有效性。在这一方面的研究比较多。如卓越教授在《公共部门绩效评估》中对于评估指标的说明；袁勇志教授基于平衡计分卡对指标的设计并对应用于政府的平衡计分卡进行了转换。第四，对中国政府绩效评估现状的反思。结合实践成果和现实问题的分析，探索我国政府评估的体系。近年来，随着研究的不断增多和深入，学者也开始对评估进行反思。比如倪星教授借鉴美国公共行政学的科学反思思想的《反思中国政府绩效评估实践》中对评估主体、理念、作用的思考，提出为什么政府绩效评估受到重视和评估能不能发挥作用的问题。
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第 2 章 理论发展及概念阐述
2.1 地方政府绩效评估和六西格玛管理的发展历程
2.1.1 地方政府绩效评估产生与发展
政府绩效管理起源于二十世纪七十年代的美国，伴随政府财政、管理危机而出现，表明了政府对成本控制的要求和改革的紧迫性。而政府绩效评估产生较早，1928年，美国成立市政标准委员会，开始了政府绩效测量的探索。此后，“克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙的《市政工作衡量——行政管理评估标准的调查》成为政府绩效评估研究开始的标志。”4美国科罗拉多州颁布的《日落法》使评估系统化、规范化、法制化，而后该政策被其他州效仿。至二十世纪八十年代，新公共管理的兴起促使政府绩效管理的发展，西方政府主张放松管制、减少干预，用企业家精神重塑政府。此时评估注重效益、效果，而不仅仅是效率，政府评估发展到一个新的阶段。西方各国的研究、实践也不断增多。
二十世纪八十年代是我国政府绩效评估的萌芽期。此时的评估主要是基于目标管理，将岗位职责与考核、奖惩相联系。由于缺乏系统的指导和先例，评估比较随意。九十年代正式传入，各级政府根据本地情况采用不同的评估手段，“社会服务承诺制”、“效能监察”、“行风评议”等发展起来；评估内容和形式不断丰富。地方政府部门对绩效评估的理解也不断加深。首先，评估理念顺应时代。从节约成本、重视效率、关注效益到注重公民满意、关心服务质量。比如，对“GDP”的关注改为对“绿色GDP”的关注，设立正确政绩观下的科学指标体系。其次，评估方式创新。如，兰州大学中国地方政府绩效评估中心受政府委托对甘肃14个地方政府和39个省属部门进行的“第三方”绩效评估。虽然未能持续，但其探索为政府的评估提供了新思路。
从整个发展过程来看，我国地方政府的绩效评估处于自发、半自发状态，缺乏系统指导，没有统一的制度制约，发展相当不平衡。尤其存在事后补救评估的状况，使评估效力大减。因此，有必要为我国地方政府绩效评估创建一个科学的体系，用新的理论完善评估。
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2.2 地方政府绩效评估和六西格玛管理的含义
2.2.1 地方政府绩效评估概念界定
政府绩效，是指政府在处理社会公共事务、履行自身职责时所产生的成绩、效果和效能。政府绩效管理是使政府投入尽可能少而产出尽可能最大化，以获得高效益的管理活动。其中，绩效评估是核心环节，贯穿于政府管理的各个阶段。它是地方政府改革发展的重要策略，是持续改进绩效的工具，体现了民众对政府绩效的要求，是许多地区、部门热衷使用的管理方式。
绩效评估从主体角度考虑有两个方面。一是，对应人力资源管理的个人绩效考核。在政府部门，即公务员绩效考核，如卓越《公务员绩效评估》、罗伯特?巴克沃的《绩效管理：如何考评员工表现》。我国政府有专门的《公务员法》对公务员的个人考核做出指导和规范。二是，对组织工作成果、完成任务情况的综合性评估。在政府部门，这是研究的主要层面，也是近年来地方政府积极进行评估实践的层面。南京“万人评议政府”、南通市政府“三位一体”模式、厦门市思明区“思明模式”等都体现了这一点。广义的绩效评估既包括个人，也包括组织层面。这是目前学界普遍共识。比如范柏乃在《政府绩效评估与管理》中就把政府绩效评估定义为：“运用科学的标准、方法和程序，对个体或组织的业绩、成就和实际作为做尽可能准确的评价”。
笔者认为，地方政府绩效评估是政府为实现自身职能目标、提高公共服务效益，运用科学的评估手段，对其职责履行情况、提供服务的效果和质量进行的综合评定，并将结果反馈来改进政府管理的过程。地方政府绩效评估所蕴含的理念和方式，向工作人员传递了为公众服务精益求精、高质量的价值观；持续的评估沟通与反馈也促进了政府部门工作效率的提升。
2.2.2 六西格玛管理含义
六西格玛管理没有明确的定义，是继朱兰三部曲、TQM之后兴起的一种质量管理方式，但它不只局限于质量管理，还包含了流程再造的思想，已发展成为一种新型的管理哲学。首先，其包含对数据的重视和各种统计工具、计算机手段的运用，规范处理数据，是一种灵活的综合性系统方法。它借用了其他管理的各种工具性手段，比如标杆超越、控制图、流程图、SIPOC图等。“拿来主义”的六西格玛管理，对于各个行业各业务流程的操作性、可行性更强。其次，以顾客为出发点，尊重顾客需求。绩效突破的六西格玛模式，即定义—衡量—分析—改进—控制。在定义阶段就需要定义顾客需求，准确理解顾客需要；衡量阶段的一个要点就是识别关键顾客要求。六西格玛设计中，每一个设计项目都始于顾客的识别和对其需求的分析。也有学者认为六西格玛管理的绩效评估应从顾客开始。由此可见对顾客的重视程度。再次，提供了一种改进工作的流程。很多学者认为六西格玛管理属于流程再造的范畴，并且在所有工作过程中都是适用的。其密切关注和优化业务流程，减少过程中的浪费和产品缺陷。最后，追求近乎完美的质量。六西格玛运用计算机和统计软件包强化了检测过程。六西格玛会把流程中的薄弱点置于高精确的显微镜下，进而发现问题、找出解决方案，最终达到每百万只有3.4个缺陷的质量水平。另外，显示了对团队协作的高度重视，认为实施项目，改进绩效的团队必不可少。六西格玛管理在企业中的项目改进团队就包括过程所有者、来自多个部门的经理、黑带专家和员工的组合。
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第 3 章 六西格玛管理应用于我国地方政府的可行性 ...................... 14
3.1 政府与企业绩效管理相似之处 ................ 14
3.2 六西格玛管理理念于我国地方政府的适用性 ........................ 16
第 4 章 六西格玛管理视角下我国地方政府绩效评估的问题 ................ 19
4.1 团队：评估主体缺陷 ....................... 19
4.2 计分卡：指标设计方面的困难 ...................... 20
第 5 章 六西格玛管理方法改进地方政府绩效评估的构想 .................. 24
5.1 理念导向 ............... 24
5.2 实践应用 ................. 27
第 6 章 评估的持续保障
6.1 建立六西格玛行政文化
工具性的应用一般不会持久，每隔几年就会出现一种管理变革，比如二十世纪七十年代是质量小组、八十年代是质量改进团队、九十年代的流程再造到现在的六西格玛。如果不形成一种持久的文化，六西格玛也会随着新潮流的出现而渐渐隐去。因此，建立六西格玛行政文化对政府绩效形成持续影响是刻不容缓的。
文化包括组织成员的价值观念、行为规范、做事态度等。我国的行政组织文化虽然不断适应社会、时代需求，但改革突破性不够，仍属于官僚制文化范畴，对政府产生不良影响。比如，繁琐的规章制度使公务员不敢创新，懒于创新，形成不求有功，但求无过的思维；官僚制下，唯上级负责的理念使政府工作人员忽视公众真正的需要；官僚体制的层级节制、等级分明使信息不能有效传达，信息传递缓慢、失真的现象更是普遍。而建立六西格玛行政文化就是改变现状，使政府更有效运作的一种文化战略。借此重塑行政组织文化，为政府的长效改进提供保障。学者Lee(2002)认为只有当员工主动关心质量、把它当作分内之事，再无需他人监督的时候，企业的六西格玛才算成功。Fulton(2002)持同样的观点，认为六西格玛只有成为组织的一种“生活方式”，它才是成功的。
六西格玛文化是一种追求高质量标准、低缺陷产品、全新流程改造、尊重顾客意愿、倡导服务理念的文化，其最终就是要达到改变组织成员行为方式，使成员以主动的工作习惯取代被动的管理方式的目的，追求完美、精益求精。“进入21世纪后，摩托罗拉也已跳出了将六西格玛作为单纯工具的层次，而将其发展成了‘由沟通、培训、领导、团队、测量和关注客户所驱动的变革文化’”。要形成该文化氛围，首先，根据六西格玛流程重新设计政府工作的流程，对繁琐的政务流程进行更新改进，改变公务员工作习惯，以行为引导观念、习惯改变。比如，GE采取沟通、培训等一系列措施促进六西格玛文化。其次，为公务员提供与公众对话的机会，比如组织公民代表会议、邮件等方式或者实施换位活动（警民身份互换等）。以此提高政府工作人员对人们需要的认知，增强换位思考的能力，使政府组织以更开放的心态对待公众，更具服务意识。再次，对政府人员进行持续培训教育，使其详细了解六西格玛文化，克服抵触情绪或使它最小化，不断增强文化对政府人员的影响，减少变革阻力。为部门建立共同愿景、形成一种大环境，使其内化到组织之中，成为人们做事的一种方式。最后，利用正负激励相结合的方式，对积极参与六西格玛改革的人员进行奖励（借鉴通用公司：给成功实施的经理人员百分之四十的“浮动报酬”），对刻意破坏文化氛围、抵制变革者进行适当惩罚。久而久之，收到奖励的行为渐渐内化为个人准则，而受到惩罚的行为不再发生，形成新的行政秩序。这种新型的组织文化将在政府整个体制中发挥作用，推动政府创新变革。
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结语
现今，地方政府绩效评估是检验地方政府服务、工作水平，测试公众满意度，提升工作效率，塑造其形象的必要手段。自我国提出“建立科学合理的政府绩效评估机制”以来，各界对政府评估的关注度持续攀升，许多企业的绩效评估方法被引入政府部门并取得成果。评估的关注点由成本、效率转换为服务、质量，质量政府越来越受到重视。但能持续改进政府服务质量和工作流程的管理方法仍需要不断摸索。兴起于企业的六西格玛管理已发展成为一整套的管理理念和哲学，其技术性方法和流程操作手段都为完善政府管理提供了借鉴。基于新公共管理的思想，在对企业和政府绩效管理比较的前提下，把六西格玛管理引入政府工作中，取其精华，帮助解决评估出现的问题，对于提升政府服务质量大有裨益。同时，我们也应当意识到，不是所有在企业取得成功的管理方式都能成功照搬到政府，而不做出改变。在具体应用过程中，只有适时调整、循序渐进、不断摸索、持续坚持才能取得最后的成功。本文先介绍了六西格玛管理的理念、流程和工具，提出它适用于我国地方政府的观点；其次，说明其理念适合于现今时代的政府绩效评估；再次，对应用于政府的六西格玛计分卡和绩效评估流程进行了改进和创新，提出：领导—管理者—员工、成本—过程—产出、公共服务质量七个指标的政府六西格玛计分卡和实际中的定义-衡量-分析-改进-控制评估流程优化借鉴。在此，对其研究还多在理论探索上，并坚信六西格玛管理能为政府带来质量的提升和公民对政府满意度的提高。
总之，本文探讨了六西格玛管理在理念和技术层面对我国地方政府绩效评估的启示，形成了完整的绩效评估体系，为地方政府引入六西格玛管理方法提供了理论上的支持。但由于个人学识所限，实践经验的欠缺，研究仍有待系统深入。笔者认为后续应在实践上突破，加大实证的研究。让六西格玛方式真正发挥它在政府绩效评估中的作用，帮助建成高质量、优服务的政府。
参考文献（略）