1 引言
1.1 选题背景
欠发达地区追求工业化，以实现自身的发展，而工业化的发展以工业园区为载体，欠发达地区的经济水平与工业园区的发展水平存在实质性的相关关系，因此，欠发达地区的发展离不开工业园区的发展。从 1980 年起，我国各式各样的工业园区呈现爆发式增长，当今中国的发展出现了“工业园区热”，种类很多——有国家级、省级、市级、县级、乡级，对经济的贡献率逐年增加。但是，从现实角度上看，我国欠发达地区的工业园区发展普遍存在较多问题：第一，工业园区发展水平低，产值不高。工业园区处于工业发展初期，发展力量薄弱，规模效益低。如新疆工业园区，2011 年、2012 年一至五月份，全疆园区工业增加值分别为 530.8 亿元、682.7 亿元和 229.5亿元，在全部工业中所占比重分别为 25.2%、25.6%和 21.6%，即仅占 1/4 左右。而发达地区如海口、上海、四川等地区的工业园区规模以上工业增加值占全部工业比重都在 50%以上，广西、贵州、湖南等超过了 30%，相比之下，新疆园区发展水平很低；第二，产业关联度低，产业间协调能力差。如江西省工业园区，共有 94 个工业园区，包含了 40 个行业种类，但是，彼此间关系松散，关联度低，协调水平差；第三，产业重复建设率高，工业园区之间竞争激烈，集聚效应差。如重庆工业园区，大多园区缺乏产业特色，园区之间产业差异化不明显而相似度较高，园区之间竞争十分激烈；第四，主导产业不突出，尚未形成发展成熟的产业链。如贵州省工业园区，存在多样化的工业门类，但主导产业数量少，而中小企业数量庞大，难以形成在主导产业的带动下各配套的中小企业协同发展的局面。
因此，我国欠发达地区亟需整合，充分发挥地方政府的主体作用，综合运用行政手段、经济手段和法律手段，以构建利益协调机制为核心，正确处理好工业园区整合中各个利益主体之间的关系，并出台一系列切实可行的投资政策、财政政策、产业政策等来推进整合，最终建成发展优势突出、产业布局优化、协同带动作用明显的工业园区，促进欠发达地区区域经济一体化发展。临汾市汾河经济带工业园区作为我国欠发达地区的案例之一和代表之一，存在与我国欠发达地区工业园区发展的共性问题，可以通过研究临汾市汾河经济带工业园区的整合，探索出一套整合路径，对于我国欠发达地区工业园区的发展形成良好的示范效应。
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1.2 选题目的
我国在计划经济时代实行的是政府管制，即在地方政府的高压政策命令下推动经济发展，工业园区内企业只可被动地服从，这不利于我国欠发达地区工业园区的长远发展。而随着社会主义市场经济的发展，社会组织、工业园区内企业的发展愈发完善，他们与地方政府进行对话的欲望越加强烈，而且随着其实力的增强，能够有力地影响地方政府的公共决策，“管治”表明地方政府不再是工业园区整合发展的唯一主体，要兼顾整合中利益相关者的利益，重视发挥地方政府的协调作用，以期在政府有效整合下欠发达地区工业园区能够健康有序地发展。郭志仪、郑周胜认为完善政府在管理上的相关体制、打破行政分割的限制和有效防止地方保护主义的发生，从而促进各生产要素自由流动在区域发展的体系中，最终实现区域经济一体化的方式叫区域经济整合。其目的是通过各个地区根据其所拥有的比较优势展开分工合作，以实现区域之间互利共赢的最终目标。因此，促进该地区经济的增长，激发经济整合的动力。
临汾市经济发展虽然在山西排名靠前，但是其经济总量、人居环境、交通、教育等方面在全国来讲，仍属于欠发达地区。本文从管治的视角出发，运用多中心治理理论、利益相关者理论以及府际关系理论分析在临汾市工业园区的整合中存在着哪些问题、政府应该发挥什么样的作用以及如何发挥作用，探索临汾经济带工业园区整合中存在的问题，进而有针对性地提出相关的发展对策，为我国经济领域研究的学者进一步开展关于欠发达地区工业园区的整合中政府作用研究提供借鉴。
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2 相关概念界定和理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 政府管制
“政府管制”最早出现于美国，美国政府为了应对 1929—1933 年大危机，实行罗斯福新政，加强政府对社会经济的干预，开启了经济发展的新局面——市场经济与国家干预相结合。自从出现了政府管制问题，学者们对其进行了大量的经济学研究，说法不一。Viscusi W.K.等认为，用惩处的方法，对组织或对个人的决策所进行的强制性规制为政府管制。其要素需把握两点：一个是政府所依靠的主要是其强制力作用的发挥；另一个是其目的是有力地影响政府的经济决策[6]。丹尼尔·史普博认为，管制是一种规则或一种行为，行政机构是其制定主体，同时也是其执行主体，管制的目的在于政府用其权力干预市场发挥作用，或能够影响企业和消费者做出经济决策。植草益认为，政府管制的主体是社会公共机构，政府要进行规则限定，有效制约企业活动。
综上所述，本文认为政府管制应该包含以下特征：主体是政府，是一种政府行为；客体是各类经济主体，一般为企业；是在应对市场失灵的情况下产生的，可以纠正市场失灵的弊端，但是管制本身需要成本，也会失灵，也就是说管制不一定有效，也可能无效；管制离不开政府的权力，突出权力的强制性和干预性，是对经济的硬性约束，要求其管制的对象必须服从，一旦被管制对象违法违约，政府通过法律制度等手段进行处罚。
2.1.2 管治
“管治”一词最初是世界银行研究探讨治理非洲环境问题提出来的，一经提出便引发了全球范围内的深刻思考，后被应用于解决国家、区域、城市等协调的问题。众多学者给出了自己对“管治”的定义：把管治定义为一种社会治理方式，通过多重利益主体的谈判、协商、合作以达到尽可能多地调动各种资源来弥补市场作用与政府宏观调控的缺陷，最终实现各利益主体的多赢；管治是一种与制度相关的治理理念，将市场利益和政府利益进行平衡，也就是利益再分配的过程，从而达到管理的最理想的状态；管治是全社会共同参与的过程，进行相互关系的协调而不是为了控制，其中包含政府之间和政府内部间的协调。任何一种说法都有其一个共同的特点，即管理主体与被管理者之间都需要互动。
结合目前所有学者关于“管治”的概念的研究，本文总结出管治的内涵特征：管治意味着政府不对社会经济发展施加强硬的约束力，而是遵循市场发展规律和尊重市场地位，同时注重管治成本，获取最大效益；类似于新公共管理，让私人部门更多参与公共部门的服务；强调多种社会力量的协调配合，实行政府、企业、市场、居民等多中心治理，横向协调这几大社会力量的关系。
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2.2 相关理论基础
2.2.1 府际关系理论
林尚立认为，各级政府间关系的内容十分复杂，但主要可分为以下三种关系：财政关系、行政关系和权力关系。谢庆奎指出，府际关系，在方向上表现为垂直方向和水平方向的关系，在地区上，表现为不同地区政府之间的关系。张志红提出从全局角度出发，坚持职责权统一、公平效率兼顾、民主与法治共进的原则，用于调整府际纵向关系。张紧跟以珠江三角洲为例，分析了在市场经济大环境下横向地方政府间的竞合关系，提出了如何协调府际横向关系的路径。
府际关系理论认为，各级各类政府不仅具有利他动机，还有自利动机。府际关系理论主要包括：研究政府体制，如中央政府存在单一制、联邦制等体制，地方政府存在一般地方政府和特殊地方政府等体制，地方政府的设置幅度和层级等；府际关系以及府际关系模式，包括中央——地方政府、地方政府之间关系和主权国家之间的关系。基于府际关系模式分析其综合性效应，从而提出有效处理府际关系模式的针对性措施。
利益相关者理论是关于企业公司治理的理论，是企业管理者对涉及企业发展的利益相关者进行利益协调的管理行为。认为企业要想发展，要将各个利益相关者的积极性调动起来，让他们参与企业利益的分配，不仅要关注企业的利益，也要重视利益相关者的利益。原因在于企业的生存和发展离不开利益相关者的付出，企业在做决策时要充分考虑他们的利益。工业园区整合引入利益相关者理论，是为了强调整合过程中地方政府在做决策时，要全面考虑到涉及整合的各个利益相关者，不仅要实现区域整合的整体利益，而且要关注利益相关者的利益，明确各利益主体，如工业园区（企业）、下级政府、以及居民，建立相关利益协调机制，处理好他们之间的利益关系。
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3 文献综述..................9
3.1 政府在利益协调机制构建中的作用研究............... 9
3.2 区域管治研究....................9
4 汾河经济带工业园区整合发展的现状及存在的问题.......................13
4.1 经济带工业园区发展现状................13
4.2 经济带工业园区存在的问题........................14
5 经济带工业园区整合存在问题的原因分析...............17
5.1 地方保护主义下的利益协调机制的缺失..............17
5.1.1 缺乏统一的具有专门性、独立性和权威性的协调机构............................17
5.1.2 缺乏利益相关者的监督机制.................... 17
7 经济带工业园区整合的对策
结合临汾市经济带工业园区整合的实际，基于管治的视角，可以对临汾市经济带工业园区进行以下方面的整合。
7.1 土地政策
对于临汾市汾河经济带工业园区来说，原则上首先要做好土地利用总体规划，将临汾市土地进行科学的土地开发能力评估，明确用地指标，坚持节约利用土地，要注重土地利用与产业发展的相互匹配，防止盲目占地和圈地现象的发生。首先，要加强对各县政府的土地利用方面的监管力度，发现有违法占地、圈地的行为，要及时地查究。要督促各县政府将本地工业园区用地需求以及工业园区发展规划报送至临汾市政府，临汾市政府在做可开发土地分配时要兼顾各地区的利益；其次，要完善土地审批制度，对于示范工业园区、效益良好且项目发展能力强的企业，给予相关的土地政策优惠和补贴，以实现通过土地政策激励工业园区内的企业发展的越发强大，对于工业园区效益差、发展前景堪忧且与其他产业发展关联度低的企业，要责令其进行整改，降低优惠力度，在土地方面要增加其土地成本，直至其完成产业的优化升级；再次，居民是整合监督不可或缺的一股力量，能够起到政府不能起到的作用，能够及时发现问题。临汾市政府要鼓励经济带工业园区的居民参与整合，对于浪费土地的现象进行监督与举报，市政府要给予居民以相应的物质或精神上的奖励，市政府要注意开通与居民直接联系的沟通渠道，政府才能第一时间获取土地方面的信息，然后进行整合；最后，临汾市政府要鼓励发展区域土地协会，使其能够为政府做出相关土地决议提供多方面的信息，还可以发挥监督作用，有效减少土地浪费的现象。
首先，临汾市政府要设立专门性财政资金，对于在整合中积极性高、正向带动性作用明显的县政府要给予其财政拨款，作为奖励；对于那些由于需要进行产业转移、县政府财政税收因此减少的地区，要制定补偿政策，通过财政来给予补贴。其次，通过资本金投入、贷款贴息等途径，给与重点园区以及重点项目进行财政政策的倾斜。要促进中小企业的发展，设立专项财政资金，来鼓励中小企业进行规模的扩大、品牌的塑造、质量的提升以及市场的开拓，促进其进行技术层面上的创新，释放其发展的活力，为地区主导产业提供生产性服务的支持，从而推进区域产业集群。再次，在工业园区整合中，要开发一些土地，部分居民的土地因此失去，临汾市政府要及时调动财政资金，给予失地居民合理的补偿。最后，临汾市政府要运用财政资金大力发展有关工业园区整合的中介组织和行业协会等。
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8 结论与展望
本文以临汾市经济带工业园区为例，介绍了其工业园区发展的现状及存在的问题，并利用行政管理学、经济学博弈论理论，由浅入深，分析临汾市经济带工业园区整合困境的内在原因，得出以下结论：
首先，工业园区整合不只是工业园区之间企业的转移和人口的流动的问题，更是上级政府对整合中的利益相关者进行利益关系协调的问题。经济带工业园区整合之所以效率低下、收效甚微，探究其本质原因在于地方保护主义下地方之间利益协调机制的缺失，由此得出利益是处理整合关系的关键所在。因此，临汾市政府要构建完善的利益协调机制，来促成工业园区的整合，让每个地方发展都从区域整体角度出发，从而促进整体的进步。
其次，临汾市政府在工业园区整合中要基于管治视角发挥引导与服务功能。本文将在“管制”与“管治”进行了区分，并分析管治在建设服务型政府中的地位和作用。临汾市政府要基于管治的视角，发挥引导作用，做好为工业园区整合的服务性工作，要构建有序的参与机制，发挥行业协会等非政府组织的作用，还要积极与居民进行沟通，地方政府要及时予以反馈，体现整合工作中的民主化与科学化。
最后，工业园区整合除了要构建利益协调机制，还要制定配套的政策来完成。要从以下方面着手：加大财政转移支付能力，增加对工业园区整合的投入；构建有效的投资融资体制；完善劳动力转移制度，提高劳动力素质，制定优惠政策吸引人才；从区域角度科学规划与整合工业园区，促进产业结构合理化和资源的优化配置。
由于本人研究能力有限，搜集有效文献的数量还有待增加，本文研究还有很大的不足之处。本文引入了“管治”的视角分析工业园区整合的问题，然而由于学术界对“管治”的研究比较少，至今未对其作出一个统一的界定，其深意有待于进一步挖掘，且管治与工业园区的整合问题的关系分析的层次较为浅显，有待于进一步探索二者之间的内在关系。另外，本文对工业园区利益协调机制的构建框架有待于进一步进行完善，对政府的政策研究方面有很大的不足，只是做了个简单的定性分析，而具体的量化处理面临着很大的研究困境。
参考文献（略）