第一章 我国信访制度简述
一 我国信访及信访制度的概念
（一）信访概念辨析
“信访”的概念有狭义、中义、广义之分。狭义的“信访”是指 2005 年国务院颁布的《信访条例》第二条第一款的规定，即“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”又称为行政信访。中义的“信访”，是指人民群众采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各种国家机关反映情况，表达意愿，依法由有关机关处理的活动。广义的“信访”是指广大人民群众通过写信或者上访，向各种国家机关、事业单位、国营企业等提出要求、意见、批评、建议、愿望、申诉，反映他们的情绪、思想动态等，是他们参政议政与维护自己合法权益的手段。人民群众的这一活动我们称之为“人民信访”，或叫“来信来访”，简称“信访”。①由此可见，以上三种信访概念的信访人都是一样的，即都是人民群众（包括法人和其他组织）；
接受主体都是指各级公权力部门，区别在于公权力主体的范围不同，狭义信访只是行政主体，中义信访不仅包括行政主体，还包括其它国家机关，如法院、检察院、人大——由于中国的特殊国情，这里国家机关包括各级党委机关，目前党委与政府的信访机构，都是党政合一的，换句话说，目前党政信访是“一套人马，两个牌子”，比如中央纪委信访室与监察部举报中心就是一个机构，再如哈尔滨市信访局与哈尔滨市党委信访办也是一个机构。而广义信访的接受主体除了包括所有党政机关，还包括国营企业、事业单位等。
（二）信访制度概念辨析
笔者查阅很多资料，对什么是“信访制度”论述较少，也许是因为信访在很大程度上“被理解为反映群众呼声、防止违法乱纪现象、提高各种职能活动的效率的行政性工作”，①并不算什么正式的制度。但是从现实情况上分析，信访制度从产生之日起，就作为一项重要的政治制度而存在。1982 年制定的《党政机关信访工作条例》第一条就提到:“信访工作是各级党委和政府机关一项经常性的重要政治任务。”有学者将“信访制度”界定为：信访制度是中国特有的一种政治制度，是指建立在中国特有的政治体制和文化传统背景下的，反映执政党基本价值判断和人民利益取向的，由我国党和政府所建立的调整行政主体与人民之间以及相关社会关系的具有正式形式和强制性的规范体系。...............
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第二章 我国信访制度的历程与完善
我国信访制度作为收集和传达公众意见、密切政府与群众之间关系的一种制度，在历史上以及现在都起到了不可忽视的功能，如民意表达、化解纠纷、实现救济等，可是随着经济社会的发展，特别是 2005 年之后，“信访洪峰”的到来，让不少人对其作用产生了怀疑。其实，任何一种制度都不可能十全十美，没有完美的制度，只有更好的制度。下面通过梳理我国信访制度的历程，同时结合有关信访理论，笔者希望对完善我国信访制度提出建设的意见。
一、 我国信访制度的产生与发展
（一）古代的信访制度
中国古代的信访活动，最早可以追溯到远古时期，据《大戴·礼记·保傅》记载：尧设“诽谤之木”和“进善之旌”，舜置“敢谏之鼓”。这大概是最早的访的形式。所谓诽谤之木、进善之旌和敢谏之鼓，即有批评意见可去指定的木桩下提出；有表彰意见去旌牌处进言；有好的治国建议可击鼓而谏。①以后中国历代王朝都有信访活动，比如周朝，据《周礼·夏官·太仆》记载，悬鼓于大寝（即路）门之外，置御仆接待击鼓的百姓，并将百姓所言之事，报告太仆，由太仆再上报周天子；汉朝，有 “诣阙上书”，就是在汉代，一般应按司法管辖逐级告劾，但蒙受冤狱，也可越级上书中央司法机关申冤；唐朝，在朝堂的东西两侧分别设置肺石和登闻鼓，有冤屈不自申者，或者欲进谏议事者，如果立于肺石之下，由左监门卫奏闻，如果击登闻鼓，则由右监门奏报。要求及时接待、及时禀报，否则，将对左右监门进行处罚；②宋朝，专门负责官民建议或申诉的机关有登闻鼓院、登闻检院和理检院；明朝，设有通政使司，其首要任务就是当全国各地人民来京陈情述言、申诉冤屈和控告官吏不法等事情，由通政使司接待，并将缘由呈报皇帝；清朝，设有京控。综观历代王朝，自南北朝以来，均有登闻鼓直诉制度。这些都是历代统治者为了更好的治理国家，造福百姓，通过这些机构或设施，用以体察民情、了解民怨、化解矛盾。所以可以把上述这些活动看成“信访”雏形，它们也都起到表达民愿、密切上层与基层民众的关系。
（ 二）革命根据地时期的信访制度
我国现行信访制度的萌芽可追溯到革命根据地时期，1931 年，中华苏维埃共和国临时中央政府成立，从临时中央政府到县级组织系统中，各级均设有工农检察部（科），下设控告局，负责人民群众的来信来访。...............
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第三章 我国的信访制度与国外有关制度之比较 …………………………………………23
一、法律依据之比较………………………………………………………………………23
二、协助制度之比较………………………………………………………………………24
三、受理机构之比较………………………………………………………………………24
四、采用形式之比较………………………………………………………………………25
五、处理权限之比较………………………………………………………………………26
结束语
从第一章中国大陆相关信访机构的处理权限，可以看出中国大陆的信访机构实体性权力基本上没有，大多都是交办、转办、催办、督促等权力，至于像国外那样的命令权、召开新闻发布会给相关部门施压权等都没有。正是由于其缺乏相应的强制性权力，信访机构在处理有关信访问题时，显得力度不够，特别是一些信访事项触及到有关部门的利益或者有关政府工作人员的利益时，信访机构作出的有关决定，更显得苍白无力。可是这种没有实体权力的信访机构在现实生活中却被赋予更多期望，对于信访人来说，他希望信访机构接受了其案件，能够给予圆满解决，而不是再推到其他部门办理，对政府来说，信访机构承担着化解社会矛盾、稳定社会秩序的责任，但是由于缺乏实体性的权力，信访机构往往陷入无力状态，即使有关法律规定信访事件程序性的规定，在现实生活中，也被轻易的抹掉了，从大量的越级上访、集体访来看，其程序性规定在实际中形同虚设。所以现实中有一个奇怪的现象，被法律赋予主要依靠信息反馈的方式来进行监督的信访机构，其所能实现的基本功能就是民愿表达，但是人们对信访机构寄望的恰恰更多是权利救济的功能，②所以中国大陆信访工作处理的效果往往令人失望，很容易引起信访人的不满，这一切都源于信访机构缺乏相应的实体性权力，特别是面对渎职、玩忽职守的公权力部门，更显得强制性权力的缺失。故要想更好的发挥信访机构的作用，明确其独立的地位，加强其权力，才是可能的出路。
总而言之，外国相关机构是以实体性的权力来处理相关问题，同时在遵守严格程序的前提下，追求实体正义，而我国的信访工作则是以形式性的权力来处理相关问题，同时缺乏相关程序的保护，却想着追求的实质正义。