1绪论
在研究路径上，有的立足于管理学和组织理论，有的从行政价值角度进行探讨，有的侧重于公共产品提供的经济学分析。这使得在各种民主行政理论之间，一直存在着某种争议和张力。但笔者以为，虽然各派民主行政理论之间建构视角不同，但它们有着内在的勾连和共同的面向，如致力于实现公共利益，反对政治和行政的二分，主张有限的行政裁量权，倡导公共行政的民主价值，试图解决代议制民主和官僚制行政的困境等等。因此，本研究在分析库恩范式理论的基础上，认为各种民主行政理论和实践从总体上构建了一个立体式的民主行政范式，通过“价值承诺”的科学革命对传统官僚制进行超越，并在一定程度上重塑了公共行政的价值观和方法论。这也是笔者进行民主行政议题研究的又一缘由和初衷。
............
2民主行政产生的背景叙事
2.1民主散和演化的多元维度
因此，在这波纵深发展的民主化浪潮中，民主从强调代议制以及选举的政治领域进入到公共行政领域成为一个不可阻挡的趋势，民主行政正是在这个背景下发展起来的。在设计原理上，代议制从本质上来说可以看作是一套公共权力的“传输带”机制：人民通过投票和选举使得民选政府代表人民合法的拥有公共权力，民选代表通过各级常任性官僚行使公共权力来治理公共事务和管理社会。但很显然，一个政治社会可以通过民主选举的手段选择政治领袖，但这些民选领袖却未必能正当的行使公共权力，更坏的情况是，选民可以通过自由选举组成一个非正义的政府（这在历史上并非没有出现过）。因此，根据选举来界定民主是肤浅的，充其量只是构成了一个低限度民主的外在标准。如果一个政体在公共权力的输入端看似民主，但它在行政实践中的实际表现却和公民利益背道而驰，那么实质上并没有符合民主的理想。
2.2行政及其公共性的获得和异化
在行政权加强的过程中，西方代议制的发展最终验证了密尔的这种担忧。汉密尔顿认为必须对英国的民主制度进行变革，他所设计美国宪政体制的核心是立法弱权和行政强权。汉密尔顿认为良好政府必须具有强力的行政机构，这是对联邦进行有效管理的需要，也是美国独立后走向强大的关键。汉密尔顿的这种做法遭到了当时很多怀有民主理想的人的反对，杰裴逊较为注重的是分立的三权之中立法部门的功能发挥，他认为这是民主原则的彰显。最终的结果是杰斐逊和汉密尔顿达成了妥协，三权分立制度最终取代议会至上，成为美国宪政的模式。汉密尔顿虽然竭力主张加强行政权，但最终还是让立法权和司法权给予行政权足够的制约。
3从官僚制行政到民主行政：公共行政范式转换的再思考..............40
3.1范式理论及其在公共行政中的应用..................40
3.2官僚制行政范式的确立和发展.............42
3.3范式的反常和西蒙的挑战.................45
4西方民主行政的主要流派分析.......................56
4.1奥斯特罗姆的民主行政理论............56
4.2从沃尔多主义到新公共服务：沃尔多及其后来者的民主行政理论...................61
5西方民主行政的理路逻辑和现实实践..............75
5.1西方民主行政理论的发展逻辑和共同面向..................76
5.2民主行政在公共行政中的实践...........85
9中国民主行政的发展战略
9.1政府行政的民主化
对于中国而言，政策执行问题尤其重要。由于我国政策执行机制的不健全、执行监督和责任机制的缺乏、政策执行中的利益博弈等种种原因，常常出现政策执行的偏差甚至执行失败。“上有政策、下有对策”就表明了在中国有效落实政策的难度，政策执行者常常对政策进行自定义的修改，最后使得政策扭曲，甚至成为谋求私人利益的工具。另一方面，民主执行还认为行政执行并不仅仅是自上而下的线性控制过程。由于执行者事实上拥有较大的自由裁量权，因此执行者的价值观对执行结果和执行过程拥有巨大的影响力。如果执行者真正具备“为人民服务”的民主价值观，执行者就可以站在公民的角度看待行政执行，并能够在执行过程中和公民进行商议。如此，满足公民需要的政策和项目可以通过执行官僚和社区公民的集体努力和共同合作得到最有效最负责的执行。
9.2公民参与和民主监督
如前所述，参与不仅是民主政治的基本特征，也是民主行政的基本特征。可以这样认为，没有参与就没有民主。从参与的角度来看，民主在一定意义上可以理解为：作为民主主体的公民对于公权机构和公共生活的参与程度。就参与主体而言，在社会主义制度下的人民群众不再是古希腊城邦共同体的人，也不再是资本主义生产方式下的人，而应该是当家作主的主人。就参与程度而言，社会主义制度下的人民群众作为国家和社会各项活动的主体，广泛的参与管理国家和社会事务，其背后是参与中公民自由和公民平等的结合。因此，从规范性上来讲，社会主义制度下的公民参与应该是一种真正而又实际的参与。同时，在公共行政和公共治理中，公民参与不能流于形式和表面，而是要通过参与使得对公共议题起关键性的和正面性的影响。这要求参与的民众应该是具备公共精神和独立人格的自由的社会主义公民，而不是对公共议题冷漠而受政客操纵的群盲，避免在别人操纵下或者一知半解下进行参与。在这基础之上，公民参与还应该通过一定的机制和平台进行。唯有此，公民才能在理性思考中就公共议题有全面清醒的认识和深刻的见解，才能够寻找到解决公共问题的最佳方案。因此，公民参与必须是理性和制度化的，它需要有理性认知的公民和健全的制度平台。否则，非理性的过分狂热的公民参与可能会导致社会的不稳定和政治体系的动荡。
..............
10结语
探讨民主行政的未来发展是本研究的归结点。在笔者的思考中，不管是西方，还是东方，公共行政的发展都有着一个共同趋势，就是民主行政的发展。在西方国家，特别是美国，人们限制公共权力，试图在公共行政领域创新民主的模式。在东方国家，尤其是中国，由于复杂的经济社会背景和不同的政治发展路径，很多国家试图通过政府来主导民主化的进程。但不管哪种路径，民主行政的实现并不是一臌而就的，而是体现了公共行政内部范式转换和更替，这种范式更替虽然缓慢，但却是革命性的和根本性的，它遵循着螺旋前进的路线，以“存量”基础进行突破，通过行政系统内部和社会大环境的互动而实现。当下民主行政还没有发展成为一种成熟的范式，因为理论是抽象的，真实世界则是问题种种以及复杂多变，简约的理论并不能精碗和完全概括现实的多样性和复杂性。民主行政是不是能够真正有效解决公共行政和社会治理中的诸多问题，需要的是民主行政本身的不断的实践探索和理论创新。
..............
参考文献（略）