1 信访制度概述
1.1 信访与信访制度
1.1.1 信访
“信访”一词是新中国成立后，各级党政机关、人民政府及其部门在处理人民来信来访工作的长期实践中逐步形成的，是人民群众来信来访的简称。《汉语大辞典》将“信访”解释为：“群众来信来访的简称，具体指致函或走访有关部门，反映相关情况并进一步诉求问题的解决。”
《信访条例》中把“信访”定义成公民、法人或其他组织采取书信、电话、走访或电子邮件等方式，向人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况、表达意见诉求、给予建议，最终由相关行政机关依法处理的活动。
从“信访”的词源及定义可以看出，“信访”这一概念是由人民来信、来访，即形式特征演化转变而来，是在长期社会实践和国家治理中逐渐形成的用语，具有一定约定俗成的特点，后经国务院出台《信访条例》被赋予了特定的含义，成为法律概念。
1.1.2 信访制度
信访制度，是各级党政机关依据工作原则去处理群众信件、电话、来访、网上投诉的一项基本制度，也是使信访具有一定的组织框架，保障信访机制能够规范化运行，发挥其应有作用而对信访活动和信访工作所作的一系列制度性安排。
区别于其他制度，信访制度在我国的发展、演变并不完全是依靠顶层制度设计和法律规范建构而成，信访制度的构建与不同历史阶段的经济社会文化发展状况、民主和法治发展水平、公民的法治素养以及其他相关制度的发展完善情况息息相关。信访制度是我国各级党组织、各级政府和信访工作机构“摸着石头过河”，不断创新、不断完善的结果，在很大程度上是实践发展的产物。
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1.2 信访制度的历史嬗变
关于我国信访制度的历史嬗变，学者吴超依据信访制度自身发展规律、特点将信访制度的发展划分为六个阶段：信访制度的创建（1949-1957 年）、信访制度的情势变化和调整（1957-1966 年）、信访制度的破坏和特殊方式的开展（1966-1976 年）、信访制度的恢复与重建（1976-1982 年）、信访制度的功能转换和制度完善（1983-2005 年）、信访制度发展的新阶段（2006 年至今）；[1]应星从信访制度功能角度将信访制度的发展划分为三个阶段：大众动员型信访（1951 年6 月-1979 年1 月）、拨乱反正型信访（1979 年1 月-1982 年2 月）、安定团结型信访（1982 年至今）；[2]冯仕政将信访制度的发展划分为三个阶段：信访制度的创立与探索（1951-1978 年）、信访制度的恢复与发展（1978-2004 年）、信访制度的统合与重塑（2004 年至今）。[3]经比较研究，在划分我国信访制度发展阶段这一问题上，笔者较认同冯仕政的三阶段论。
1.2.1 信访制度的创立与探索时期（1951-1977 年）
新中国成立之初，广大人民群众对新生政权充满热情和信任，纷纷来信表示热烈祝贺、拥护和支持，积极建言献策，参与管理国家事务。同时，也有部分群众来信反映生活中的困难。人民群众热情高涨的信访活动直接推动信访制度的建立。
1951 年6 月7 日政务院发布第一部规范信访活动和工作的政策文件——《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，[1]自此，我国信访制度正式进入创立和探索时期。1957 年5 月28 日全国信访工作会议第一次召开，传达了把信访工作同处理人民内部矛盾联系起来的重要精神；[2]1967 年11 月9 日国务院发布《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，提出“归口交办”，建立登记、研究、转办、检查等工作流程以及定期报告制度等；[3]1963 年 9 月 20 日中共中央、国务院办公厅发布《关于加强人民来信来访工作的通知》，在总结纠左工作基础上强化了层级管理责任。[4]1966年后文革爆发，信访制度建设被迫搁置。
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2 衡水市信访运行情况考察
2.1 衡水市基本情况
衡水市内设2 个市辖区、1 个县级市、8 个县，共有 11 个县级行政建制单位。全市有35 个乡、79 个镇、4 个街道办事处。全市共设立 1 个市级信访局，11 个县级信访局，十余个群众服务工作平台及多个群众服务工作站负责全市信访运行。
为扎实推进“阳光信访、法治信访、责任信访”，妥善化解信访问题，衡水市采取的主要措施包括：推动领导干部接访约访下访和包联化解信访事项常态化发展；设立群众服务工作中心畅通信访渠道；开通网上投诉受理平台、微信公众号、全民升级领导视频接访系统畅通网上信访渠道等。
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2.2 衡水市信访概况
2.2.1 衡水市信访机构设置
衡水市信访机构包括衡水市信访局、各行政机关内设的信访科（室）以及人民法院、人民检察院信访科（室）等。本文主要研究内容为面向政府的行政信访，故笔者在本文主要介绍衡水市行政信访机构设置。
衡水市信访局。设局长 1 名，由市委市政府副秘书长任职，副局长2 名。内设办公室，接访一、二、三科，复查复核科，督查室，网络信息中心，驻京联络处，社情民意室等9 个科室，工作人员 40 余名。负责统筹全市信访工作，督促下级信访机构工作，并对群众不服信访机构信访处理结果的案件进行复查复核。
行政机关内设负责信访的机构。配备工作人员 1-2 名，专门负责接待直接到本行政机关信访的群众，负责受理、处理同级信访局或上级行政机关转办、交办的信访事项。衡水市群众服务工作中心。
由市委书记、市长、市委副书记、常务副市长、政法委书记等组成市群众工作委员会统一领导，与衡水市信访局合署办公，市群众工作中心的主要工作人员为各入驻行政机关选派的 1-2 名优秀后备干部。各入驻行政机关负责单独调查处理或联合调查处理涉及本行政机关管辖的信访事项。同时，市群众工作中心还设有县市区接访室，调度相关县市区信访事项负责人到市负责各县市区群众反映的涉及多部门或复杂的信访事项，参与联合调查处理。
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3 衡水市信访困境的原因分析................................ 16
3.1 衡水市信访机构自身运行问题...........................16
3.1.1 信访分流制度执行不到位.......................16
3.1.2 评议终结机制落实不到位................................17
4 破解衡水市信访困境的法律路径................................23
4.1 衡水市信访运行规范化建议....................................23
4.1.1 落实信访分流制度..............................23
4.1.2 完善评议终结制度...........................23
4 破解衡水市信访困境的法律路径
4.1 衡水市信访运行规范化建议
4.1.1 落实信访分流制度
加强对信访机构工作人员的法律培训，学习《依法分类处理信访诉求工作规则》《信访事项内容分类》等，提高工作人员业务素质，在受理信访事项时，要严格落实诉访分离、信访分流工作要求，对于依法应由人民法院、检察院、公安机关刑事立案处理的事项；信访人不服行政复议决定的事项；信访人已达成有效仲裁协议的事项；其他只能通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径处理的事项，坚决不予受理，并引导信访者向司法行政机关主张权利，寻求救济。
针对上述最后一项，信访机构工作人员应首先按照《信访事项内容分类》甄别信访事项的类别，然后对照国务院各部委已发布的信访投诉请求清单，甄别信访诉求是否属于信访受案范围。对于依法应通过信访渠道以外其他法定途径解决的信访事项，信访机构工作人员应书面告知信访人不予受理，做好解释工作，引导信访人依法向有权处理的司法行政机关寻求帮助，避免信访机构受理信访事项后，因无法处理，久拖不决的情况发生。
4.1.2 完善评议终结制度
一方面，衡水市信访机构应严格按照《信访条例》规定的办案期限处理信访事项，参照2006 年 11 月边黎明局长在河北省信访工作会议上的指示，对于经过调查，有足够证据为支撑，经得住逻辑推敲，达到认定事实清楚，适用法律正确结案标准的信访事项，依法及时终结办理。同时，衡水市群众服务工作中心运行的“三级调处”机制应作出相应调整，将“三级调处”处理信访事项的总期限调整在60 日内，最长不得超过 90日，避免处理信访事项拖沓，层层推诿，久访不决。
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结论
当前处于社会转型时期，信访制度有其存在的理论和现实意义，表现在不仅为公民、法人和其他组织创设出一条政治参与的重要途径，还能在一定程度上化解社会矛盾纠纷，有利于保障社会稳定和保护公民政治权利。
衡水市信访困境是全国整体困境的一个缩影，本文以衡水市信访为研究对象，透过对其运行现状的考察与分析，深刻反思出制度本身及实践运行的短板，而探究结果也是以衡水市信访制度的改革为目的。信访总量高位运行、越级集体访占比趋高、“信访不信法”持续凸显、重点领域信访事项难化解等现实问题，与衡水市信访机构自身运行和信访运行外部环境两个方面均有深刻关联。本文提出了落实信访分流制度，完善评议终结机制，强化信访责任主体机制，推进法律工作者信访参与机制，依法严拒信访人不合理诉求、依法行政、公平审判、多途径强化信访人依法维权观念等法律举措，以期使衡水市信访工作在已得成绩基础上，进一步提升有效性、加强法治化。进而降低衡水市信访总量，缓和群众与行政、政法机关之间的矛盾，重塑公信力以完善衡水市信访运行机制，最终助推衡水市信访机构做好新时期的基层信访工作发挥积极作用，也为构建和谐社会目标提供可行的理论参考。同时，希冀本文可对其他地方信访实践贡献些许参照价值。
笔者置身于法律服务工作者的角色，根据调查及亲身实践所了解的衡水市信访现状，经过研究思考提出了一些改善衡水市信访困境本土化的建议。需要指出的是，鉴于信访话题较为敏感，在走访信访机构的调查过程中，涉及关键敏感的一些数据内容无法取得，因而对衡水市信访困境成因分析不够透彻。同时，受学识眼界所限，建议的提出更为偏重操作性而理论性较弱，恳请各位老师不吝批评指正。
参考文献（略）