1 绪论
1.1 研究背景
2019 年 5 月 7 日，习近平总书记在全国公安工作会议上提出：“要坚持全面从严管党治警，按照对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明的总要求，锻造一支让党中央放心、人民群众满意的高素质过硬公安队伍。”[1]作为我国社会管理最重要和最前沿的公安机关，不仅承担着保护人民生命财产安全的重要职责，其依法履行法定行政职责还关系着我国全面依法治国战略目标的实现。
2015 年《中华人民共和国行政诉讼法》修订之后，行政诉讼案件受案率有上升趋势，其中要求行政机关履行法定行政职责的案件也随之增多。下图反映了中国裁判文书网上涉及公安机关的“行政案件”、“行政赔偿”、“不履行”、“履行法定行政职责”等关键词的已决案件。以 2015 年为节点，案件裁判量出现了几何级数式的跃升。
图 1.1 2010-2019 年连续十年公安机关不履行法定职责行政赔偿案件裁判文书数量变化
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1.2 研究意义
1.2.1 理论意义
既有研究的主要侧重点在于行政法学理论的内部构造，对司法实务中的具体情况并未予以足够关注。行政法学的学理讨论也多集中于一般性的行政机关不履行法定行政职责问题，并未特别关注公安机关在该问题上的具体处境及司法过程。本文将研究重心置于公安机关，通过对不履行法定行政职责的认定标准、不履行法定行政职责行政赔偿的构成要件、影响赔偿责任的因素等问题的分析，较为具体地讨论了行政赔偿问题的司法认定，从而对国家赔偿理论做出了一定的补充与完善。
1.2.2 实践意义
2015 年《行政诉讼法》修订之后，涉及公安机关不履行法定行政职责的案件时常出现在公众视野当中。与此相对的是，学界并未及时跟进相关行政赔偿问题的研究，至少是没能结合新近司法案例进行深入的实证分析。这正是本文的起点与切入点，由具体的司法案件着手，对不履行法定行政职责的判定标准、公安机关不履行法定行政职责赔偿责任的构成要件、因果关系等问题进行类型化分析，并提出相应对策，以期对司法实务目前标准不统一、规范不一致的状况提供镜鉴，并对公安机关不履行法定行政职责的边界与行政赔偿后果提供较为明晰的判断方法。进而言之，行政赔偿本身应被视为对公安机关行政行为的异体监督、变相监督，督促其正确行使职权，有利于保障行政相对人的合法权益，有利于维持社会的稳定与和谐。
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2 不履行法定职责的识别与认定
2.1 不履行法定职责认定标准
研究公安机关不履行法定行政职责赔偿责任，首先需要对不履行法定行政职责的一般理论进行梳理。法学研究中目前主要采用“行政不作为”这一用语，而司法实践尤其是具体判决中则多使用“不履行法定职责”。由此可见，在不履行法定行政职责的认定标准问题上，学术界与实务界存在不同意见。由于本文所讨论的问题限定于公安机关的行政职能方面，同时也为了便于读写，后文不再强调公安机关不履行法定行政职责，一概简称为公安机关不履行法定职责。这样的表述与最高人民法院的“答复一”也是相一致的。
学术界内部对不履行法定职责概念并未达成共识。在法定职责认定依据的问题上，有学者赞成：只有不履行规章以上规范性法律文件的行为，才是不履行法定职责。[20]此观点对行政机关法定职责的来源依据进行了限制。但是，我国目前规章以下的行政规范性文件数量越来越多是一个不容忽视的客观情况，其中不乏涉及行政机关职责的内容。如果不对这一部分内容进行不履行法定职责行政案件的司法审查，无论是对行政活动还是对司法实践都难以发挥指导作用。
不履法定职责行为表现形式多样，如不予答复、拒绝履行、拖延履行、不完全履行等，但在形式上都体现出行政机关依行政相对人申请予以答复的外在特征。因而在行政机关履行法定职责的发动问题上，有学者指出，不履行法定职责是行政机关在收到行政相对人要求其履行法定职责的请求后，行政机关表示拒绝履行或迟延履行的行政行为。[21]这种观点强调，认定行政机关构成不履行法定职责必须有行政相对人的申请在先，若无申请，则不产生不履行法定职责行为。换言之，行政机关履责行为是一种非主动行为，只有接到行政相对人的申请之后，行政机关才应履行法定职责。据此，本文认为不履行法定职责主要由四个要件构成，即申请行为、具有法定职责、完结要件和期限要件。
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2.2 不履行法定职责行为与行政不作为
由于在理论上没有将行政不作为与不履行法定职责作出明确区分，且法院在实践中对这两者的判定也各有不同，使得实践中普遍将这两种不同的行政行为互相混同，但两者的含义、构成等其实都是不同的。因此，为了保护行政相对人的合法权益，对行政机关依法实施行政活动进行有效规制，将二者区分开来很有必要。
2.2.1 行政不作为的规范变迁
“行政不作为”首次出现在法律规范中是在《若干解释》中，例如第二十七条规定，行政相对人以“行政不作为”为由向法院提起诉讼，必须证明其曾向行政机关提出申请。第五十条第四款也对行政相对人起诉行政机关作出了相关规定。2017年的新《行政诉讼法》，在受案范围处虽对对行政不作为的范围进行了解释扩大，但通篇却没有关于“行政不作为”一词。由此可见，我国现行法律对行政不作为的含义并没有予以明确规定，只是在个别条文中提到行政不作为的具体表现形式，如不予答复、明示拒绝履行、未依法发放抚恤金等。
法律规定的模糊性导致学界对“行政不作为”的含义展开了激烈的讨论。在行政不作为的性质问题上，有学者认为根据行政不作为的表现，可分为拒绝作为和不予答复。拒绝作为即对于行政相对人的请求，行政机关表示明确拒绝。不予答复是指行政机关对于行政相对人的申请不做出任何表示的一种状态。[24]两者的区别是实质的不作为和形式上的不作为，而二者的共同点在叶必丰（2010）看来都是行政机关维持现有行政法律状态不变。[25]在行政不作为是否具有违法性和可责性的问题上，马怀德（2006）认为，行政不作为只限于违法不作为的范畴。行政不作为指行政机关在具有履行法定职责能力的情形下却未履行的违法不作为。[26]朱新力（2013）认为，行政不作为并不都是违法行为，行政不作为违法是指行政机关在具有履行可能性的的情形下却没有履行法定职责，所以在研究行政机关应当履行法定职责却未履行的情况下，采用“行政不作为违法”这一用语更为妥当。[27]
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3 公安机关不履行法定职责赔偿责任的构成...............................16
3.1 公安机关有不履行法定职责的行政行为..........................16
3.1.1 具有履行法定职责的可能性........................16
3.1.2 实际上未履行法定职责............................17
4 公安机关不履行法定职责赔偿责任确定的影响因素.....................24
4.1 赔偿责任分配的影响因素.........................24
4.2 第三人共同致害的责任承担.....................24
5 公安机关不履行法定职责赔偿责任的完善....................29
5.1 细化公安机关不履行法定职责的认定标准.............29
5.1.1 明晰法定职责范围....................29
5.1.2 明确法定期限规定...............................30
5 公安机关不履行法定职责赔偿责任的完善
5.1 细化公安机关不履行法定职责的认定标准
认定公安机关承担不履行法定职责行政赔偿的第一步，就是先确认公安机关的行为是否构成不履行法定职责，但由于法律规定的模糊性及匮乏性，对于不履行法定职责中行政相对人权益的申请方式规定不够完善、法定期限的设置过于粗化、《人民警察法》对于公安机关法定职责的规定过于笼统等。优化的具体思路有如下几方面。
5.1.1 明晰法定职责范围
目前我国公安机关的法定职责主要由 2013 年实施的《人民警察法》予以细化规定。在《人民警察法》中，第二条和第六条用概括与列举相结合的方式对公安机关的法定职责进行了规定，这种规定方式看似达到了最优方式，但其实存在很多缺陷，法条中笼统的概括式规定，缺少法言法语的严谨性，显得过分抽象模糊。比如有些空洞的词汇，维护、惩治等。类似于此类规定，其宣示性意义过高，缺乏对人民警察执行法定职责的实际指导作用。而且这种规定没有把不同主体的不同职责相互区别开，过于模糊。
保护公民合法权益、维护国家安全及社会秩序，这些事项不仅仅只是人民警察的职责，其他国家机关也都有这样的职责[63]。在这种带有宣示意义的规定下，很难准确地依据其职责来分配合适的权限。此外，在列举式的条文中，虽然对法定职责进行了具体的规定，还规定了一些兜底条款。但是在《人民警察法》全文的布局上，没有很好的区分主次职责，且随着社会发展进程的加快，警察职责的自由裁量空间变得越来越大，如此一来，就不利于对警察权限的控制。
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结论
公安机关不履行法定职责是公安机关“被动”姿态下的一种滥用权力表现，是人为地削弱行政行为的效力，从而导致国家权力非法萎缩，是权力非物质性腐败的一种隐蔽形式。
本文以理论与实践相结合的视角对公安机关不履行法定职责赔偿责任的构成要件进行了相关分析，从不履行法定职责的基本理论入手，明确了不履行法定职责与一般行政不作为在性质、内涵和外延方面的的异同。结合法院具体案例分析公安机关不履行法定职责赔偿责任的构成，即公安机关具有履行法定职责的能力和现实条件，未履行法定职责，且公民的合法权益受有实际损害，不履行法定职责与损害之间具有因果关系等。而在因果关系的判断上，不能只限于直接因果关系和间接因果关系，应当采用最适合的相当因果关系说来认定二者之间的因果关系。公安机关不履行法定职责行政赔偿案件，通常情形下公安机关的不履行法定职责不会单独产生损害事实，常常与第三人共同对行政相对人的合法权益造成损害，因此就会出现赔偿责任份额的分配问题。最高人民法院的两个答复笼统地提供了一些规定，为法院审判此类案件提供了一个可以依法操作的规则。但对于具体的赔偿份额分配却仍依赖于各地法院对案件的不同理解，导致许多“同案不同判”现象。本文总结出根据损害后果的原因力大小以及过错程度来衡量分配比例。
结合目前社会状况，公安机关的职权行使始终是社会各界关注的焦点问题，扭转当前越来越多公安机关不履行法定职责致害的现状刻不容缓。笔者学识有限，见识浅薄，仍希望能通过深入学习和思考，可以为有效保障公民合法权益，深化我国法治建设，加快法治进程，为国家赔偿制度的进步贡献自己更多的力量。
参考文献（略）