村民村庄规划参与权的法制保障研究

笔者认为在法治理念之下、在依法治国的大环境之下，权利作为维护公民利益的有力方式，其意义无需赘言。因此从村民村庄规划参与权入手，对权利主体、权利行使模式以及权利救济制度提供全方位的法律制度的保障，对于实现村民有效参与村庄规划意义重大，此也是文章希望达到的目的之所在。但是一方面如上文所言，我国村庄规划建设尚处于初步探索阶段，其中村民之参与更是社会转型中的一个缩影和初步制度构建，因此其制度完善绝不是一朝一夕之事。

第 1 章 村民村庄规划参与权概述

1.1 村民村庄规划参与权的权利来源
权利来源是指在村庄规划建设过程中村民参与权的理论基础或者说使其获得正当性的理由。其解决的是在村庄规划建设过程中为什么要让村民参与其中的问题。具体来看主要有以下三点。
1.1.1 保持村庄规划民主科学的内在要求
根据我国《城乡规划法》第 22 条的规定，村庄规划的编制机关是乡镇人民政府，显然村庄规划的编制是一个抽象行政行为，①村庄规划的编制属于行政机关履行其法定职能的一个具体体现，这也是为什么说村民参与村庄规划具有行政参与权属性的一个原因。村庄规划的编制和管理是一项耗资巨大、技术性强的事项，而政府在政治、人员、经济、社会等各方面相对于村民来说都拥有巨大优势，且《城乡规划法》第 6条明确规定政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入财政预算，因此为保障村庄规划所需人力物力投入，将村庄规划的编制和管理交由基层政府有其合理性，反过来讲，如果完全将村庄规划建设交由村民自行处理，可能导致这一工作很难推进。但是并不能因此就认为村庄规划的所有工作都应当完全由基层政府包揽，为保证村庄规划的民主性和科学性必须使村民也能实质有效的参与其中。
一方面，政府相对于村民来说虽然各方面拥有巨大优势，但其不可能是全能型政府，“春江水暖鸭先知”，对于村庄规划来说，总有政府不能体察到的农村实际环境和村民切身诉求，并且有时候基层政府迫于政绩考量，甚至会不顾村庄规划是否具有可操作性、是否切合农村实际，强行上马、完成指标任务，等等这些因素将不可避免的降低村庄规划工作的质量，从而导致村庄规划制定出来本应是一张村庄建设的蓝图，但实际情况却只成为了一张“墙上挂挂”的缺乏科学性的“天书”，这也是在调研过程中一些政府工作人员反映出来的问题。而如果让村民参与村庄规划，政府将得到最接地气的、最真实细致的农村实际环境以及村民诉求相关信息，这是保证村庄规划得以落地、得以保持科学性之必备要素。另一方面，虽然村庄规划是政府行使其职能的一个领域，但是村庄规划具体牵涉到的内容却与村民息息相关，可以说村庄规划的目的即是为村民营造一个良好的人居环境、提升村民获得感，村民实际上是村庄规划受益的“主人翁”。所以村庄规划的很多事项理应实现村民自我管理、自我服务，且有学者提出村庄规划本身即具备村民自治的属性，所以在村庄规划建设过程中必须平衡好行政权与村民自治权之间的关系，①在行政机关履行其法定职能的同时保证其行政行为的民主性，以此也能制约公权力行使，防止权力滥用。而这必须赋予村民参与村庄规划的权利，使村民能够拥有一个可以与政府进行民主协商的权利，进而实现权利与权力之间的博弈制衡，在村庄规划中注入民主这一不可或缺的要素。因此从这两个角度来看，赋予村民村庄规划参与权有其正当性和合理性。事实上民主与科学也总是相伴相随地出现，在保障村庄规划编制过程民主性的前提下，一定程度上就会促进村庄规划结果的科学性，这两者是具备一定因果关系的。
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1.2 村民村庄规划参与权的权利性质
事实上学术界已有较多涉及到参与权性质的相关研究，有学者强调行政参与应当权利化，并且应当是具有完整权利形态和权能丰富的综合性权利，且要明确行政参与权对应的政府义务。①而关于村民村庄规划参与权的权利性质尚未有比较系统性、针对性的研究，因此本文首先对村民村庄规划参与权的权利性质进行一定的论述。
其一，村民村庄规划参与权是公民享有的宪法性权利在村庄规划领域内的具体体现。②所谓参与权是指公民通过各种合法途径参与社会公共事务的基本人权，关于参与权，通过我国宪法第 2 条、第 27 条、第 41 条、第 111 条也能推断出其具体内容，③参与权这一基本权利在不断发展的过程中已经细化成各具体权利，并且被各部门法所接纳。④很显然村民村庄规划参与权实质上就是公民宪法性权利在村庄规划领域内的体现和具体化，是村民通过合法途径参与村庄规划编制、实施、修改和监督全过程并对各个环节的决策产生实质影响的权利。
其二，村民村庄规划参与权是一项程序性权利。首先从村民村庄规划参与权设置的目的来看，我们强调的是村民应当有效参与村庄规划并对最终决策产生实质性影响，但是村庄规划的编制主体仍然是乡镇人民政府，村民村庄规划参与权设置的目的在于使乡镇政府在村庄规划程序中听取村民意见诉求、提高村庄规划科学性民主性，但这不等于让村民代为行政，村庄规划的权力拥有者和责任承担者依旧是乡镇政府。其次从程序与实体的一般理论来看，上文提到，程序性权利是实现实体性权利的重要条件，但是程序也有其自身独立价值，这是目前理论界所普遍认可的。法律程序不仅可以弥补实体规则的一些不足，其也是为保障某些独立于实体价值的程序价值而设计，法律程序强调决策者在决策程序中与参与者对话、协商，与参与者一起完成决策结果的形成，使参与者作为一个人的尊严和价值得到应有的尊重，进而使在有充分参与的程序中形成的最终决策能够被服从，保障行政目的的实现。⑤由此可见参与权是独立于实体性权利的一项具有自身价值的程序性权利。最后，从后文所论述的村民村庄规划参与权具体内容的表现来看，诸如信息知情权、诉求表达权、协商决策权等等都具有明显的程序属性，都是伴随程序的发展而体现出来的权利，其权利行使的结果也是为了最终实现村庄规划有关实体权益得以充分落实。
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第 2 章 村民村庄规划参与权的法制保障之不足及原因

2.1 现行法律保障机制的不足
针对新形势下为满足村民有效参与村庄规划所提出的新要求，我国现行法律制度在这方面实际上是面临一些困境的，现行立法关于村民村庄规划参与权的权利主体、权利行使模式和权利救济制度的规定一定程度上还不能完全满足新形势下的新要求。具体来看体现如下。
2.1.1 权利主体表达形式不统一及范围不确定
权利主体，即有权参与村庄规划的主体、能够行使参与所拥有相关权能的主体，这是研究村民参与村庄规划首先要解决的问题，没有界定好权利主体的概念内涵，权利其它方面的研究也就如同空中楼阁，失去了落脚点，而村庄规划权利主体的模糊性具体来看主要表现在以下两个方面。
其一，表达形式不统一，在涉及到权利主体的时候有使用“村民”这一表达形式的，也有使用“农村村民”这一表达形式的。与村民村庄规划参与权最密切相关的立法主要有三部：《城乡规划法》《村民委员会组织法》以及《村庄和集镇规划建设管理条例》。其中《村庄和集镇规划建设管理条例》是最早涉及到村庄规划参与主体相关规范的立法。在该条例中对于参与主体的表述，形式上没有统一。该条例第 3 条和第18 条使用的是“农村村民”这一表达形式，而其它涉及到参与主体的表达形式则是“村民”，比如该条例第 14 条和第 15 条。虽然《村民委员会组织法》是以“村民”这一表达形式出现在法律的标题里面的，但是具体到该法的内容，其表达形式也存在不同。该法中绝大部分条款的表达形式均为“村民”，但依然有使用“农村村民”这一表达形式的。比如该法第 1 条在规定立法目的的时候即表达为：“为了保障农村村民实行自治……”。作为我国城乡规划领域内的核心法律《城乡规划法》，其对于村民村庄规划参与权主体的表述也存在不同。比如该法在第 41 条中使用的是“农村村民”这一表达形式，而其它法条中则采用的是“村民”这一表达形式。
其二，范围不确定。可以想见，表达形式都还没有统一，其范围则更加不能很明确的界定。通过对上述几部法律法规的查阅，都没有对村民直接进行内涵上或范围上的明确界定。虽然《村民委员会组织法》第 13 条依据户籍作为认定村民资格的标准，但是一方面其能不能对村民应有的内涵涵摄周延尚不能完全确定。另一方面在新形势下，人口的流动性增强、社会主体之间的利益关系复杂化，且我国正在推行户籍制度改革，户籍对于村民资格的影响不比从前。所以，只依据户籍这一形式要件来确定村庄规划的参与权主体范围也是值得商榷的。
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2.2 现行法律保障机制不足的原因
上文分析了现行法律系统对村民村庄规划参与权保障不足的几点具体体现，究其根本原因主要有以下几点。
其一，受计划经济思维定式的影响而重政府主导轻公众参与。实际上在我国现行法律体系中，还是有一些立法是与计划经济相联系的，是在人治因素较为浓重的环境下制定的，改革开放以来的一些立法，由于其是在计划经济向有计划的商品经济和市场经济的过度时期制定的，也带有计划经济的痕迹。①而计划经济在本质上是一种权力经济，绝大部分资源是由国家权力主导分配的，权力本位是计划经济的显著特征，个人权利被忽视是很自然的事情。①包括村庄规划在内的相关规划建设更是与计划相联系，因为规划与计划存在很大程度的相似性，这就更加使得在立法过程中过于重视政府对规划建设的主导地位而忽视包括村民在内的其它参与主体的地位，进而使得在村庄规划立法中对于村民参与途径的选择以及参与主体的规制不够完善。因此可以看出计划经济制度对于法律体系的影响是造成现行法律对村民村庄规划参与权保障不足的一大根本原因。
其二，城乡二元的社会发展模式使相关制度安排重城市轻乡村，进一步加深了村民村庄规划参与权的法律保障不足。城乡二元结构自古有之，自宋朝至今已有至少一千年的历史，②造成我国现代城乡二元结构的原因有近代社会历史因素的影响，也有建国后发展战略的影响，还有建国后社会体制的影响等。③城乡二元结构在规划立法领域的体现自我国规划立法之初即已存在。在 2008 年《城乡规划法》实施之前我国在规划领域的立法就长期保持着“一法一条例”的状态，即 1990 年 4 月 1 日起施行的《城市规划法》和 1993 年 11 月 1 日起施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》，这种对城市规划和村庄规划的不同制度安排很明显是城乡二元结构之下的产物。2007 年《重庆市城市总体规划》在报请国务院常务会议审议时，被温家宝总理亲自更名为《重庆市城乡总体规划》，自此城乡总体规划新阶段来临，次年我国《城乡规划法》正式问世，并且其将村庄规划正式纳入法律的调整范围。但是虽然已经将城市规划和乡村规划纳入同一部法律进行调整，可由于城乡二元结构在我国存在的时期过于长久，其对我国社会制度的影响根深蒂固，在短期内相关制度还是不能彻底打破城乡二元结构的掣肘，而对村民村庄规划参与权的法律保障就是其中的一个体现，比如上文论述的权利行使途径中的论证会、听证会即一个明显的例证。
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第 3 章 完善村民村庄规划参与权的法制保障建议 ..................... 22
3.1 明确权利主体 .......................... 22
3.1.1 统一使用村民这一权利主体表达形式 ..................... 22
3.1.2 依据权利来源确定权利主体范围 ......................... 22

第 3 章 完善村民村庄规划参与权的法制保障建议

3.1 明确权利主体
作为参与权的第一要素，权利主体的明确是规范村庄规划村民参与的第一步，也是实现其法制保障首先要解决的问题。针对上文提出的导致参与主体模糊的两个因素，本文拟从形式上和范围上对其提出完善建议。
3.1.1 统一使用村民这一权利主体表达形式
鉴于我国现行法律法规中对参与权利主体表达形式的不统一，建议将其表达形式统一为村民。作为一个专业法律术语，法律概念的语言必须规范、明确、精炼，以免产生歧义和误解。①从形式上看，很明显村民相较于农村村民更加精炼，在村民一词前面加上农村一词较为冗余，且通过下文的分析可以看出参与权的主体并不完全受农村这一地域性的限制，使用村民的表达形式也能让其内涵更精确。在表达习惯上也更多地倾向于使用村民这一表达形式而不是农村村民。在我国现行立法中，首先对村庄规划进行规范的《村庄和集镇规划建设管理条例》就最先出现村民这一表达形式，因此为了让相关概念能够实现延续衔接，在其后的立法中使用村民这一表达形式更为妥当。并且我国村民自治领域内的基本法《村民委员会组织法》更是以村民作为法律的标题组成要素，在其法律文本中绝大部分条款都是使用村民这一表达形式，且作为村民自治领域内的三个基本单元——村民会议、村民代表会议、村民委员会都是使用村民这一表达形式。在城乡规划领域内的核心法律《城乡规划法》中实际上使用最多的也是村民这一表达形式。因此为了概念的精简、明确、统一和延续，建议使用村民这一表达形式。
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结语
自 2008 年我国《城乡规划法》的实施将村庄规划纳入法律的调整范围，改变之前规划领域城乡二元的“一法一条例”模式，至今已逾十年。可以说村庄规划对于我国乡村建设、对于社会主义新农村建设和乡村振兴战略的实施都发挥了重要作用。然而经济基础的发展必然要求上层建筑作出相应调整，在新形势下，随着我国农村地区经济社会发展进入新常态，村民权利意识及其主体意识的觉醒，要求在进行村庄规划建设的过程中，必须改变以往“自上而下”的由政府主导村庄规划的模式，使人民政府规划主管部门、村民以及规划师等专家都能够发挥各自的优势、形成合力。其中村民作为村庄规划建设的主人翁，但其又是其中的“弱势群体”，因此其对村庄规划的参与尤其应当得到法律制度的保障。
在法治理念之下、在依法治国的大环境之下，权利作为维护公民利益的有力方式，其意义无需赘言。因此从村民村庄规划参与权入手，对权利主体、权利行使模式以及权利救济制度提供全方位的法律制度的保障，对于实现村民有效参与村庄规划意义重大，此也是文章希望达到的目的之所在。但是一方面如上文所言，我国村庄规划建设尚处于初步探索阶段，其中村民之参与更是社会转型中的一个缩影和初步制度构建，因此其制度完善绝不是一朝一夕之事。另一方面囿于笔者学术能力之有限，文章中相关论述难免有疏漏之处、不够完善。因此笔者旨在提出问题，以期得到学术界共同关注、共同探讨，为村民村庄规划参与权的法制保障建设建言献策，多向农村地区投以目光、给以人文关怀，共同为社会主义新农村建设、为乡村振兴贡献智慧力量！
参考文献（略）