行政案件相对集中管辖试点效果跟踪实证调查研究—以L市为例

笔者认为，一方面，配套人财物的到位是该项改革措施能够持久良性发展的关键所在，所以需要建立从上而下配套的经费保障、人事编制；另一方面，该制度在实践过程中存在的一些问题，需要法院实施便民措施，建立互联网+司法，也可设立派出法庭，切实减少当事人的诉累。完善协调配合机制和信访机制。当然，笔者上文中所提出的观点和建议十分浅薄，我所能做的是在实践过程中切身体会到的问题进行分析讨论的基础上后理性思考，提出一些针对性的建议。

第 1 章 行政案件相对集中管辖的现状考察

1.1 行政案件相对集中管辖的立法考察
1.1.1 行政案件相对集中管辖制度的历史沿革
依据我国 1982 年通过的《民事诉讼法（试行）》的规定，③我国行政案件最开始的管辖一直适用我国民事诉讼法中关于管辖的有关规定。尽管在行政审判制度建立之初，行政案件数量较少，但上述规定为我国后面正式出台的行政案件管辖制度铺垫了方向。
1989 年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称我国《行政诉讼法》）问世，被有关学者称为代表着我国行政审判从人治时代走向法治时代的法律，④也标志着我国行政诉讼制度全面建立起来，成为新中国立法史上最辉煌的一页。⑤该部法律规定了一审行政案件由被起诉行政机关的所在地法院管辖的一般原则，与民事诉讼管辖制度的“原告就被告”原则是一致的。
然而，这种明显效仿民事诉讼管辖制度的行政管辖制度，并未充分考虑行政诉讼与民事诉讼实际情况的诸多不同。行政诉讼中原、被告之间存在天然的不平等地位，其次是法院与行政机关之间存在的特殊关系：一是我国法院管辖范围设置与行政区划范围基本一致，基层法院向本级人大负责和报告工作。在省以下地方法院人财物统管之前，我国地方财政部门掌握着地方法院的经济大权，汉密尔顿曾说：“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。” 可想而知，法院不能挺起腰杆，行政干预是轻而易举的。二是我们中国传统的“官官相护”思想的影响，尤其对于小县城，大家都是“几个熟人”，“打招呼”成为家常便饭。还有因为各地人口数量、经济发展程度、交通条件等的不同，各基层法院的收案数量存在很大差异，人多、经济好、交通便利的基层法院可能存在案多人少的情况，而相反条件的基层法院行政案件收案少，导致行政庭闲置，行政法官得不到业务锻炼，还被派往其他庭室充数办案，不能有效整合利用行政资源。基于以上原因，行政审判在实践过程中逐渐暴露出“案难立，难判决，执行难”的状况，行政审判的公信力在人民心中大打折扣。
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1.2 行政案件相对集中管辖的司法实践现状考察
笔者将对司法实践样本 L 市的基本情况 L 市法院试点的主要内容进行总结，对L 市法院行政案件集中管辖的实践现状进行描述。
1.2.1 司法实践样本 L 市的基本情况
随着 2013 年最高院下达的《通知》以及 2014 年我国《行政诉讼法》第十八条第二款新增的跨行政区域管辖行政案件规定。行政诉讼案件相对集中管辖制度在全国不同地区不同法院进行试点，L 市所在的 H 省高级人民法院（以下简称 H 省高院）在这一波浪潮中经过实地调研，采取以点到面的方式循序渐进试点该制度，从 2015年起先后选择 H 省个别市辖区法院进行行政案件相对集中管辖试点，均取得了较好的效果。2019 年 3 月 29 日，H 省人民政府新闻办通报 H 省高院决定自 2019 年 5 月1 日起在全省基层法院全面施行一审行政案件集中管辖制度改革。于是， L 市辖区法院开始实行一审行政案件集中管辖制度。
L 市地处 H 省几何中心，是我国中部的一个地级市，辖 3 县 2 市，总面积 8117平方公里，人口达到 460 万人左右。从人口数量、经济状况、文化结构到审判力量，在全国地级市中均是中等水平，具有一定的代表性。通过考察该市的试点状况，我们能够探索出关于该制度的一般性结论。

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第2章 行政案件相对集中管辖试点实践的效果评价及问题分析

2.1 行政案件集中管辖制度试点实践的效果评价
2.1.1 司法公信力增强
集中管辖制度实施前，因地方行政机关的行政干扰，让司法的公正性、权威性在社会公众的内心大打折扣。随着现今社会信息传送技术的成熟发展，法院一次不公正的审判就会众人皆知，也就进一步打击了当事人的司法信心。而集中管辖制度实施后，根据图 1.6、1.7 和法官的访谈能够得知，行政案件集中管辖制度的实施，让人民看到了国家司法独立的决心，打消了他们会遭到法院门难进、脸难看、案难判的思想担忧，原告对基层法院依法审理行政案件有了信心，对案件结果也能更为客观公正地对待，不再认为法院会受到行政机关干预；无论是否裁判、裁判结果如何，原告对行政审判的信心均有增强。
L 市辖区基层法院的一审行政案件数量较之前虽然并未增加，但所涉行政机关类型却在增多。能表明各类行政管理的行政相对人都乐于、敢于向法院起诉，其维权意识增强，对法院行政审判的信心增强。另外，依据图 1.4、1.5，实施行政集中管辖制度后，当事人的服判息诉率有所升高，上诉率有所下降，说明集中管辖制度的实施，让法院敢于撤销被告违法行为，敢于判决行政机关败诉，敢于让原告方的合法权益获得最终的实质性救济。法院的上述“三敢”是司法公信力增强的关键力量。
2.1.2 有助于及时审理案件
在L市辖区C市法院试点行政案件相对集中管辖制度之初，因某国道公路建设，被告 B 市某国土部门需要拆除原告段某屋前的坝坪，在未与段某就坝坪拆除的赔偿问题达成一致协议的情况下，为加快工作进度，被告某国土部门将相关赔偿款予以提存后，强制将段某的坝坪及坝坪上的树木进行了拆除。段某不服，故诉至法院。C市法院立案庭收到原告的立案材料后，经审查当天予以立案。承办法官收到案件材料后，当即赶往现场进行了第一次现场察看，并向原告了解了相关情况。在被告提供答辩状、证据后，承办法官在双方当事人的见证下亲自丈量核实涉案面积等，经征求双方当事人意见确定了开庭时间。开庭时当庭宣判确认被告强制拆除行为违法，驳回原告的其他诉讼请求。

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2.2 行政案件相对集中管辖试点实践的问题分析
2.2.1 法院组织、保障及相关协调机制难以落实
集中管辖法院人财物的保障未得到落实。制度试点之后，非集中管辖法院因不再受理行政诉讼案件，其收案总数会减少，相比从前会减少支出，而之前行政庭的办案人员会承办其他类型案件，增加司法资源，减轻整个法院的负担。而集中管辖法院势必会增加案件收案总数，案件数量的增加也会增加办案的经费，根据预算的财政拨款总数不变更，这多出来的办案开支势必会影响法院本就不宽裕的经济状况，同时办案人员并未增加，会给法院整体增加办案任务。在全国法院“案多人少”的环境下，L 辖区的集中管辖法院从其他庭室调人“东拆西补”的方式导致整个法院案多人少的矛盾更加突出。就 L 辖区的实际情况而言，还存在行政案件办案人员总体年龄结构老化严重、年龄断层问题尤为突出、年轻后备力量不足的问题。如表 2.2 所示，L 辖区两个集中管辖法院及 L 中院的行政庭共 14 名办案人员（包括员额法官及法官助理）中有 10 名员额法官的年龄均是在 50 岁以上，剩余 1 名员额法官也是 45岁以上，3 名法官助理在 40 岁以下。在我进行 10 名法官访谈时候，大多数法官均提到了年轻后备力量的不足，C 市法院行政庭只有一个法官助理，E 县法院行政庭没有法官助理，L 市中院行政庭也只有两个法官助理。可能是随着司法体制的各种改革、法院法官因工作压力过大，行政审判人才的成长周期过长、职业前景堪忧等原因，导致基层法院每年的公务员招录、遴选等出现报名人员都少于招录人数的现象。还有就算招了新人进来，也早已被其他部门抢走，招录的新人人数远远不足需求的人数。
根据 H 省高院的实施方案规定，对于人财物的问题均由各中院去组织、去协调。在现行由省高院统管人财物的背景下，中级法院并不掌管人事、财政的权力，让一个没有权力的机关去办理超越职权的事情无非是纸上谈兵，同时，中院也是不可能与本地政府协调好就使用本地资源去为其他辖区办事上进行财政支持的。
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第 3 章 行政案件相对集中管辖的完善建议........................... 22
3.1 完善集中法院和非集中法院的协调配合机制...................... 22
3.2 实施便民举措.................... 22
3.3 建立人员、经费的专项保障机制.......................... 24

第 3 章 行政案件相对集中管辖的完善建议

3.1 完善集中法院和非集中法院的协调配合机制
制度的改革让非集中管辖法院的行政审判人员走向其他业务部门，眼睁睁的看着多年成长起来的优秀行政审判人员被流失，这无非是一件让人觉得痛心的事情。而完善集中法院和非集中法院的协调配合机制不仅能更好整合司法资源，也可能不失为一种挽回人才的方式。
首先，本辖区中级人民法院要做好牵头、指导工作，要求各非集中管辖法院报送专门负责协调配合工作的行政庭人员的信息并予以汇总公布。中院要专门召开会议，由中院行政庭组织，参会人员应是非集中管辖法院行政庭的主管领导、负责协调工作的专门人员、集中管辖法院的行政庭主管领导。这次会议的目的一是让非集中管辖法院提高认识，行政案件集中管辖制度的实施，是需要所有法院共同承担、推进的，谁都不能置身事外、消极怠工。其次，要针对协调配合机制的具体实施、存在的问题展开讨论，对如何协调形成统一意见。再者，法院之间要形成信息互通机制，建议法院开通法院行政庭内网的共享渠道，让非集中管辖法院通过内网可查看集中管辖法院一审行政案件的电子卷宗 、案件数量、审判进程等，以便非集中管辖法院在调查取证、调解、执行、协调维稳等过程中能够有针对性的进行高效配合，实现司法效率的最大化。四是法院间要形成交流沟通机制，针对制度改革初期所面对的现实困难和问题，要加强交流沟通，实现信息共享的同时群智群力解决问题，并形成书面材料报上级法院对制度改革情况进行深入了解。当然，更好的是我们应该加强顶层设计，通过制定实施细则具体规定法院间的协调配合事项。
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结语
行政案件相对集中管辖改革，从目前在 L 辖区的试点情况来看，该项制度的实施有助于司法公信力的增强，能够兼顾公正和效率，集中审判力量、裁判标准的趋于统一，一定程度上保障法院行政审判权的独立。同时，在试点工作中也暴露出一些问题，集中管辖法院人财物的保障是一张空头支票，行政干预仍然不能彻底祛除，诉讼成本的增加不可避免，法院协调配合机制未落到实处，信访问题未进行规定。笔者认为，一方面，配套人财物的到位是该项改革措施能够持久良性发展的关键所在，所以需要建立从上而下配套的经费保障、人事编制；另一方面，该制度在实践过程中存在的一些问题，需要法院实施便民措施，建立互联网+司法，也可设立派出法庭，切实减少当事人的诉累。完善协调配合机制和信访机制。当然，笔者上文中所提出的观点和建议十分浅薄，我所能做的是在实践过程中切身体会到的问题进行分析讨论的基础上后理性思考，提出一些针对性的建议。
参考文献（略）