一、 问题缘起：行政驳回起诉案件的急剧增长
（一） 立案审查到立案登记的转变
随着社会环境与社会结构的迅速变更，我国纠纷案件数量增幅明显，法院司法能力与公民法律素养之间的冲突日益显著。特别是在行政诉讼中，“立案难”问题已成为实践中亟待攻克的难关。“有诉不理、拖延立案”等现象常有出现，严重削弱了我国的司法公信力和司法权威。而立案审查制中立案方式的过于严苛，是行政诉讼“立案难”的重要原因。在立案审查制下，法院需要对起诉条件进行严格的实质审查，审查标准过高，许多案件还未立案就被法院拒之门外。
此外，这一审查立案的方式使法院掌握了立案的主动权和决定权，同时也为外界的干预提供了相应的便利。在立案阶段，法院尚且不能提供原被告双方辩论与对抗的程序保障，并且由于立法上对起诉条件规定的过于宽泛，解释权主要掌握在法院手中，而对于法院的单方面决定起诉人只能被动的接受，这种不公开、不透明、缺乏参与的封闭运作模式容易引发当事人的猜忌与对抗，加深民众对司法的误解，也进一步灼伤了早已脆弱不堪的司法权威。②因此，基于立案审查制的弊端，理论界和实务界开始积极寻找对策并呼吁由立案审查制向立案登记制的转变。
“立案登记”一词最早是出现在中共十八届四中全会的决定中，《决定》提到的“改革法院案件受理制度，变立案审查制度为立案登记制度”，成为了我国司法体制改革中的一项重要内容，同时也标志着依法治国理念在实践中迈出的一大进步。③之后，中央关于深化改革的意见出台，并为与之相应，2015 年 5 月 1日，新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）与相应的司法解释一并实施，至此，标志着立案登记制在我国的正式确立。
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（二） 驳回起诉案件数量骤增、裁定率过高
由于立案登记制在我国实施的时间尚且不长，相应的制度并不健全，因此在一项新制度实施的初期，不免会出现该制度在现实运用中存在的问题。如不少法院基于对立案登记制“有案必立”的误解，将大量不符合起诉条件的案件纳入到司法程序。最高法院曾在 2018 年颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》)施行时提到，随着立案登记制的实施，各地法院对于是否要审查行政诉讼起诉条件，尺度摇摆不定，一些不符合起诉条件的案件进入到司法程序，使得受案数量大幅增加。②这便进一步说明了立案登记制虽扩大了法院的案件受理范围，大幅提升了我国行政案件的立案率。但在这大量的行政诉讼案件中，仍有诸多不符合起诉条件的行政案件在进入实质审查之后，面临着被法院裁定驳回起诉的命运。而这也导致了立案登记制实施以后，我国行政驳回起诉案件数量骤增，即行政案件高额立案率的背后始终伴随着高额的行政裁驳率。
为此，笔者通过对最高人民法院公报网 2012 年至 2017 年行政一审裁定驳回起诉案件数据进行收集(见图 2)后发现，虽然行政一审驳回起诉案件数量每年均有所增加，但在 2014 至 2015 年期间，行政一审驳回起诉案件数量呈现出骤增趋势，由 2014 年的 12353 件上升至 2015 年的 36172 件，数量增长了将近两倍，并且 2016 年后驳回起诉一审案件数量每年均达到了五万多件。
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二、 司法实践中行政驳回起诉案由的实证考察
（一） 不属于受案范围
笔者通过中国裁判文书网，筛选出 2015 年 5 月 1 日至 2018 年 4 月 30 日驳回起诉一审行政裁定书共计 2395 份，①其中不属于行政诉讼受案范围的案件共计637 件，占驳回起诉一审裁定的 26.6%。笔者通过整理分析，将此类型分为两类:
1. 非行政行为
如招伟松诉佛山市禅城区文化体育局行政管理一案，①行业管理者或组委会对运动员与裁判员的纪律处理行为，不是行政法律关系，而是属于行业自治管理的范畴，被告对原告作出的停止其参加由被告主办、承办的各类足球赛事的资格的违纪行为处理通报，不具有行政管理性质，因此并不属于行政行为；又如张某诉石家庄市公安消防支队应急救援行为违法一案，②公安消防队在群众遇险时进行的应急救援行为是一种带有救助性质的行为，并非是作为消防行政主体所实施的行政职权，因该行为不能产生法律效果,所以消防队的应急救援行为不是行政行为，不具可诉性。
2. 不属于行政诉讼调整范围
虽然属于行政行为，但不属于诉讼调整范围的，包括公安机关按照刑事诉讼法明确授权实施的行为、内部行政行为、行政调解行为、驳回申诉的重复处理行为、信访行为、新法修订前签订的行政协议、执行法院生效裁判实施的行为等。例如吴迪华诉沅江市人力资源和社会保障局不履行法定职责一案中，③起诉人提出解决社会保险的诉求事项在已得到多次答复的情形下，仍以同一事实和理由向被起诉人提出要求强制征缴社会保险费的申请，被起诉人对起诉人的诉求事项不予受理，实质上是维持原有的行为以驳回起诉人的申诉，该行为并未对起诉人的权利义务产生新的影响，是驳回起诉人对行政行为提起申诉的重复处理行为，因此其不属于行政诉讼的调整范围。
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（二） 原告缺乏主体资格
笔者通过裁判文书网整理出该类型案件共计 472 件，占驳回起诉一审裁定的19.7%。主要由两类案件组成：
1. 不具有法律上利害关系
原告与被诉行政行为不具有法律上利害关系的，例如他益性举报案件中的举报人。如汤琦炜诉杭州市富阳区环山乡人民政府不履行法定职责一案，②原告要求查处的违章房屋与其既不相邻，也不存在其他利害关系，因此被告履行查处上述房屋违法的法定职责对原告的合法权益显然不产生实际影响，即原告与被诉行政行为之间不存在法律上的利害关系，其不具备涉案诉讼的原告主体资格。
2. 不具备单独提起行政诉讼的资格
虽然有利害关系，但仍不具备提起行政诉讼资格的，例如有关农村集体土地的行政案件，据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第 3 条第 1 款规定，过半数的村民可通过集体经济组织的名义提起诉讼。例如吴东胜等 14 户诉中山市横栏镇人民政府行政行为违法一案，③原告 14 户村民并未达到过半数的村民数量，被法院因原告主体不适格裁定驳回起诉；又如陈宣银等 194 户诉永嘉县国土资源局土地行政合同一案，④虽原告数量已过半数，但因其直接以“户”而非以村集体经济组织名义提起诉讼，仍属主体不适格被法院裁定驳回。
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三、当前行政驳回起诉适用中存在的问题 .............................. 20
（一）驳回起诉裁定率畸高................................ 20
（二）适用标准不统一................................. 21
（三）诉权保障不力............................ 22
四、行政驳回起诉适用问题的成因分析 ................................ 25
（一）立法对起诉条件规定的不完善................................... 25
1.受案范围规定不尽合理............................................. 26
2.事实根据的最低限度不明........................................... 25
五、行政驳回起诉审查的理论视角 .................................... 38
（一）诉的审查三阶层构造................................ 39
（二）起诉要件审查之简化................................. 40
六、 行政驳回起诉的裁定适用之矫正
（一） 行政诉讼立法之完善
在我国现行行政诉讼制度下，对起诉条件的审查，首先是立案庭的职责。正如前文所述，部分法院在立案登记制实施后，对所有案件一律登记立案的行为，实际上是对立案登记制的误读，其违背了行政诉讼的基本法理。而那些认为登记立案后法院必须对案件进行实体审理并作出判决的观点更是不堪一击。①其中的缘由很简单，就是行政诉讼法所规定的起诉条件并不会因立案登记制而失效。在此需要明确的是，立案庭只要形式上审查起诉条件，即当事人提交的诉状具备法定必要记载事项，符合形式立案条件，原则上均应当进行立案，同时应当严格履行签收、释明与告知的规定。但立案并不意味着原告的诉讼请求因此具备了法院审理的必要性。立案后，审判庭法官仍可就是否满足起诉条件进行判断。而如何明确诉讼审查的范围和内容，则需要通过立法对其进一步完善。
现行行政诉讼受案范围采取肯定性与否定性列举相结合的确定方式，使法院在拒绝案件受理上有据可循，而这实质上是架空了受案范围的概括式规定，使实践中诸多应当属于受案范围的案件被排除在外，出现了众多灰色地带。在此情境下，为进一步完善行政诉讼受案范围，应当对受案范围的确定采取肯定性概括和否定性列举相结合的方式，即在概括的抽象标准上，除否定性列举所排除的事项之外，将所有对公民合法权益产生实际影响的行政行为纳入受案范围，进而使受案范围的规定更加明确，以充分保障当事人的合法权益受到救济。
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结语
立案登记制的实施，在一定程度上降低了法院的诉讼门槛，使越来越多行政纠纷纳入司法救济的渠道。但在这大量的行政诉讼案件中，仍有诸多不符合起诉条件的行政案件在进入法院之后，面临着被裁定驳回起诉的命运。而这也直接导致了立案登记制实施后，我国行政驳回起诉案件数量骤增，裁定率畸高的现象。高行政裁驳率虽表面上提高了法院的审判效率，实际上却减损了当事人对司法的信任和信心。“如此多的诉讼遭到驳回，无外乎表明，既有的‘处分’概念已经背离了国民欲以抗告诉讼来纠正行政违法的期待，这绝非是令人欣喜的现象。”①因此，若要降低驳回起诉裁定率并使立案登记制发挥更大效用，有必要从完善行政诉讼立法、转变裁判方式及其配套入手，核心是合理构建起诉条件，使其在审查范围上具有明确性与层次性；并根据诉的审查三阶层构造，细化法院审查结构和裁决方式，以期实现司法效率与司法公正的统一；同时，最高法院于 2017年颁布了《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，其主要内容就是将规范和保护当事人诉权的举措进一步整合与细化，这对于厘清思路、指导行政诉讼实践也有着十分重要的意义。笔者旨在运用行政诉讼制度完善与制度优化并举的方式，解决司法机关效率失衡和当事人诉权保障之间的矛盾，进而有效地降低行政驳回起诉裁定率，使行政审判更好地回应社会现实的需要。
参考文献（略）