一、留置措施的基本内涵
（一）留置措施的概念与特征
在法学研究中，法律概念对于正确适用法律、解决法律问题具有重要意义。而分析法律概念最直接的路径就是法律语言，语言是法律的承载者。①因此本文在对留置措施这一法律概念进行全面解读时，首要的任务就是对留置的法律语言进行剖析，为后续对留置措施的研究做铺垫。
1.留置措施的概念
在现代汉语当中，留置并非是一个常用的词语。根据《现代汉语词典》的解释，“留”字是指停留在一个地方，不让离去，而“置”则是指搁、放。概括而言，可以将留置解释为，将一定的人或物搁放于某个地方，并使其不得离去。
若将留置一词作为法律词语使用，具有私法和公法双重意涵。②纵观我国现行的法律体系中，留置不是一个新名词，它在物权法、人民警察法、监察法等规范性法律文件中均有使用。于其私法意涵，在物权法领域内，留置权是指当债务人逾期不履行债务时，债权人对于已合法占有的债务人的动产，优先享有受偿的权利。物权法上的留置权，其性质属于法定的担保物权，是一项私法权利。而其公法意涵是指在公安执法领域内，《人民警察法》第九条首次引入了留置的概念，该条款赋予了人民警察为维护社会治安秩序，有权对违法犯罪嫌疑人继续盘问、留置的权利。对涉嫌行政违法的人临时限制人身自由的权利制度，在实践中被称为“留置盘问”，在性质上属于行政留置。③随着监察体制改革工作的顺利开展，留置作为一项重要的调查措施为 2018 年 3 月颁布的《监察法》所确认。自此，在公法领域使用留置时，不单指向公安机关的行政留置，而且还包括监察机关的留置措施。然而本文所探讨的留置既不是民法意义上的留置权，也不是行政留置，而是一项监察领域的留置措施。
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（二）留置措施的渊源
1.“两规”、“两指”的构建之路
对留置措施进行深入研究，我们除了要把握其基本概念、特征之外，还需要了解这一措施的来龙去脉。在监察体制改革之前，对党内涉嫌违规违纪人员， 中国共产党纪检监察机关可以采用“双规”或“两规”作为反腐败的调查措施，行政监察机构则采取“双指”或“两指”措施。
所谓两规，其最早出现于 1990 年 12 月 9 日国务院颁布的《中华人民共和国行政监察条例》（以下简称《行政监察条例》）（1997 年 5 月 9 日废止）第二十一条规定，行政监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明，”实践中将“规定时间、规定地点”简称为“两规”或“双规”。1994 年 3 月 25 日《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》（以下简称检察工作条例）第二十八条第（三）项规定，调查组有权按照规定的程序，“要求有关人员在规定的时间、地点就案件涉及的问题作出说明。”由此，党内法规与行政法规有关“两规”发生了重名。为了将二者区分，1997 年 5 月 9 日，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国行政监察法》，取代《行政监察条例》，将原“规定时间、地点”修改为“指定的时间、地点”，简称为“双指”或“两指”。所以，“两规”是纪检监察机关采取的措施，“两指”是行政监察部门采取的措施。①虽然“两规”、“两指”的行使主体不同，但由于纪检机关与行政监察部门实行合署办公，所以党内的“两规”与行政监察机关的“两指”其实是同一种调查措施。
“两规”、“两指”形成于 20 世纪 90 年代，是在特殊的历史时期，针对严峻的反腐败斗争形势所制定的。当时我国处于改革开放初期，社会从计划经济向市场经济转型，各种社会矛盾凸显，法律体系不健全，权利失范，导致腐败现象的产生。然而当时的司法机关缺乏必要的技术手段和经验，无法满足反腐需求。面临此种严峻情形，党和政府下定决心以严厉的手段查处和惩治腐败，于是，“两规”、“两指”措施便登上了历史舞台。
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（一）廉政公署扣留措施的运行机制
所谓的扣留措施，是指廉署工作人员对违反《廉政公署条例》或《防止贿赂条例》或《选举（舞弊及非法行为）条例所订罪行的犯罪嫌疑人，或合理地怀疑某人身为订明人员而藉者或通过不当使用职权进行贪污，或者触犯上述罪行的关联罪行（如事后帮助受贿等），可将该人逮捕并带至廉政公署办事处，如果高级廉政主任或以上的廉署人员认为需要进一步调查时，可将该人留在特定场所，限制其人身自由的一项措施。
扣留作为一项限制犯罪嫌疑人人身自由的强制性措施，确保其规范行使至关重要。因此，廉政人员采取扣留措施需要遵循以下程序：
1.依照法定程序先行逮捕
由上述扣留措施的定义可知，逮捕是采取扣留措施的前置程序。为保障犯罪嫌疑人的人身权利，廉政公署行使逮捕时应受到严格限制：实行逮捕前，廉署工作人员应向廉署专员申请，获得廉署专员签发的授权证书；实行逮捕时，廉署工作人员出示授权证书，表明自己的身份并且说明拟进入场所的目的；实行逮捕后，立即将被逮捕的人带至廉政公署办事处。
2.经廉署高级人员同意采取扣留措施
对被带至廉署办事处的犯罪嫌疑人，若职级为高级廉政主任或以上的廉署人员认为有进一步调查之必要，可以对犯罪嫌疑人采取扣留措施。对扣留措施的适用要经过高级廉署人员的批准程序，能有效约束廉署工作人员行为，在一定程度上降低权力滥用的风险。
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（二）廉政公署扣留措施对留置措施的启示
1.具备严密的法律体系
廉政公署的扣留措施之所以能有效运行，离不开健全的法律制度。在规范扣留权运行机制的过程中，三部法律文件发挥着重要作用。《廉政公署条例》，该条例主要内容除了对廉政公署的法定职责和廉政专员的法律定位进行明确外，还针对公职人员的职务违法行为，明确规定廉政公署人员有逮捕、扣留权等，这是其一。其二，《防止贿赂条例》。该条例对于政府工作人员、私营机构雇员的贪污贿赂行为，廉署人员可以依据行使调查权。其三，《选举（舞弊及非法行为）条例）》。其中一切与选举有关的行为，都要受该条例的监管。
一方面，正是这些法律法规，构成了严密的惩治腐败的法律体系，规范了廉署行为的合法性。另一方面，上述三部现行有效的法律文件虽授予了廉政公署广泛且强大的调查权，但同时也对廉署调查权的行使进行制约。三条例中有关调查权的条文，规定的详实至极，涉及到了调查权的适用对象、适用范围、条件、程序，犯罪嫌疑人的权利保障等各方面。法律规定的越详实，需要法律解释的空间及越窄，权力主体的自由裁量权就越小，与此对应，犯罪嫌疑人的合法权利就越不容易被权力曲解所侵犯。①纵观我国的监察体制改革，对于约束调查权的规范性法律文件较单一，其中对于调查权的规定往往原则多与细则，使得相关主体有解释法律的空间，因此，为了全方面约束调查权的行使，也为了避免出现法律条文语焉不详而导致犯罪嫌疑人的合法权利受到侵犯的后果，有关部门也应出台相配套的法律制度，细化调查权的规定，约束留置措施的行使。
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（一）适用条件方面............................23
1.“涉及案情重大、复杂”的条件界定未明确...............................23
2.“严重职务违法与职务犯罪”案件适用相同的留置规定...................23
3.“兜底条款” 的规定可能增加留置措施滥用的危险............................24
四、完善留置措施的建议..........................................28
（一）严格规范留置措施的适用条件.........................28
1.明确界定“重大、复杂”条件..................................28
2.在适用程序上区分严重职务违法和职务犯罪行为...........................29
3.列举式规定“其他可能妨碍调查的行为”..................................30
四、完善留置措施的建议
（一）严格规范留置措施的适用条件
1.明确界定“重大、复杂”条件
留置措施涉及公民的人身自由这一基本权利，如何认定其适用标准，关系到其是否不当使用的问题。对于“重大、复杂”这一条件，无论在理论界还是实务界都未形成统一的认定。在司法实践中，通常依据案件所涉及的人数的多少，社会影响程度的大小以及可能被判处刑罚的轻重来衡量职务犯罪、职务违法行为情节是否达到“重大、复杂”程度，然而这些判断标准不易在法条中明确界定。对于职务违法犯罪案件而言，其往往与腐败挂钩，涉及的贪污腐败大部分跟金钱相关，对此可以将涉案金额作为腐败犯罪的衡量标准之一，并且涉案金额也容易量化，可以规定于法律文件中。因此有关部门可以规定一定的金额标准作为判断“重大、复杂”条件的依据之一。
2.在适用程序上区分严重职务违法和职务犯罪行为
《监察法》将留置规则同等地适用于“职务犯罪”案件以及“严重的职务违法”案件，不仅违反了我国现行的以违法和犯罪的二元区分为基础的法律体系，而且还造成了规则适用的冲突。因此，要解决冲突该，有学者提出，“可以制定实施细则或解释对留置规则进行‘两分’重塑，区分“严重职务违法”与“职务犯罪”两种不同情形，并分别设置不同的留置规则，最大限度地保障规则内部协调和规则外部衔接。”①还有学者主张，“留置措施应当限于刑事立案后，仅对涉嫌职务犯罪的人员适用，对仅有违法嫌疑但尚无犯罪嫌疑的人员不适用。”②笔者并不认同此观点，相反，笔者认为通过“两分”法重塑留置规则，使严重职务违法与职务犯罪留置程序相分离具有合理性。因为《监察法》已明确规定留置适用于严重的职务违法行为人，如果再主张留置仅适用于职务犯罪行为人，已缺乏实际意义。再者，将“严重职务违法”排除在留置范围外，不利于立法的稳定性，无助于法治反腐的有效推进。
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结语
留置措施作为一项限制公民人身自由的强制性措施，在适用上应进行严格的限制。留置措施的适用条件应具体、明确。适用条件只有具备确定性和可操作性，才能有效地指导监察工作。而对于留置措施的期限和执行程序，因其直接涉及公民基本的权利，应充分考虑案件的实际情况规定合理的期限予以适用，再者还应统一留置的执行场所，规范办案程序。保障被留置人的正当权益是监察机关的重要职责之一，应贯彻监察机关开展调查工作的始终。因此除了对适用程序、执行程序予以完善并形成内部规制外，须适当规定一些外部规制。其中引入留置措施的司法审查制度、允入律师介入留置程序，加强内外部监督机制能有效加强监察工作的合法性与人权保障程度，是保障被留置者权益、解决留置运行过程可能出现的权利侵犯的现实选择。
监察体制改革任重而道远，留置措施的完善也非一蹴而就，至此，在司法实践中，对于留置制度应当给予更多的关注、思考，从而对此进行逐步的规范和完善。
参考文献（略）