第一章 导论
第一节 问题提出
一、 严峻的饮用水安全形势
饮用水安全事关国民的身体健康、社会的和谐发展，饮用水安全保障是重大民生工程，历来受到党中央、国务院领导的高度重视。近年来在国家和部委层面，与饮用水安全保障相关的政策和制度相继出台，2005 年国务院发布了《关于加强饮用水安全保障工作的通知》（国办发〔2005〕45 号），该文件对饮用水安全保障工作进行了全面的部署。2007 年我国首个全国性城市饮用水安全规划《全国城市饮用水安全保障规划（2006—2020 年）》出台，随后，有关部门出台了《全国城市饮用水卫生安全保障规划》、《全国城市饮用水水源地安全保障规划》、《全国城镇供水设施改造和建设“十二五”规划及 2020 年远景目标》、《全国城市饮用水水源地环境保护规划》和等专项规划，这些工作对我国饮用水安全起到了较好的作用。
2013 年，国务院发布《关于加强城市基础设施建设的意见》，提出要加快对城镇供水设施的改造与建设，推进供水工作的城乡统筹，重视对饮用水水源地的保护等要求。2017 年，经国务院同意颁布的《全国城市市政基础设施建设“十三五”规划》，明确了要构建供水安全保障多级屏障，建立供水全流程安全保障的体系，切实保障城市饮用水的安全。同时，我国专家学者也对城市饮用水安全提出了对策建议。仇保兴博士的《我国城市水安全现状与对策》、邵益生博士的《城市水安全问题战略思考》等论文对我国城市饮用水安全相关问题进行了全面分析。
总体来说，目前我国已初步建立起城市饮用水安全法律法规和标准体系，有关部门系统规划了饮用水安全保障涉及的各项工作，城市饮用水状况总体上安全可控。随着国家对饮用水安全保障工作投入力度的增加、水源地保护的日益受重视以及相关监管制度的逐步完善，我国城市的饮用水安全保障水平将得到有效提升，城镇供水的安全保障能力也将得到进一步加强。
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第二节 饮用水安全监管概念界定
一、 饮用水的界定
饮用水，简单的说，就是能够饮和用的水，如城市自来水、自取的地下水、桶装水和瓶装水等。饮用水是人体生存的基本需求，应保证长期饮用不损害人体健康。饮用水的种类有多种，按其获取的途径来分，大体包括公共供水系统供水、自取水、包装水等。
《GB 5749-2006 生活饮用水卫生标准》是我国关于生活饮用水的强制性标准，在这个标准中对饮用水的定义是“供人生活的饮水和生活用水”。该标准同时适用于自建集中式供水及二次供水的集中式生活饮用水和分散式供水的生活饮用水。
公共供水系统关系到普遍的社会安全，也与政府监管最为密切，因此，本文主要以公共供水的饮用水安全为研究对象，不包括用户直接从水源取水和市场上包装水的监管。
二、 水安全的界定
在社会学中“安全”一般是指不受威胁，免除了危险和风险的状态。基于此对应的出“水安全”的概念是指水的领域免除了不可接受的危险和风险的状态，对应于不同的学科领域，水安全的类别包括水资源安全、水环境安全、水生态安全、供排水安全、饮用水安全等。水安全这个概念涉及了两个与水相关的主题：向各种需求（包括生态系统）提供一定能够接受的数量和质量的水，同时将与水相关的风险（例如洪涝和干旱）控制在一个能够接受的水平。
城市水安全是指在城市供水的设施、水量、水质等满足城市居民生活、生产以及生态的需求，免除不可接受的危险和风险的状态。邵益生在 2014 年第 9 期《给水排水》杂志《关于我国城市水安全问题的战略思考》一文中将我国城市水安全表达为“水量安全、水质安全和供排水设施安全”。
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第二章 饮用水安全监管理论基础与文献综述
第一节 饮用水安全监管的基础理论
根据王俊豪（2001）的定义，政府监管是具有法律地位的、相对独立的政府监管者（机构），依照一定的法规对被监管者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为。管制经济学理论可以作为指导政府部门监管实践的理论基础，传统的监管经济学理论以政府监管活动为主要研究对象，主要针对政府在市场经济中所扮演的角色也即政府与市场的边界为何、监管的动因（也即市场失灵现象）以及如何制定相应的监管政策等问题展开研究。监管经济学理论主要针对自然垄断、信息不对称、外部性以及公共物品的提供等市场失灵领域，论证政府干预的必要性并提出相应的干预政策工具。监管经济学理论又被划分为经济性监管理论与社会性监管理论（HSE 即健康、安全和环境监管），其中经济性监管主要针对自然垄断这一市场失灵领域，社会性监管则主要解决信息不对称、外部性等问题。
饮用水安全监管问题因研究对象的复杂性，依据的主要理论包括各个方面，需要运用跨学科的理论来开展研究。本文认为城市饮用水安全监管的基础理论主要包括传统监管经济学的经济性监管理论、社会性监管理论、基于委托代理理论的激励性监管理论、基于政治经济学的监管俘获理论、管理科学的系统控制理论
维斯库斯（2004）认为，经济性监管是政府通过价格、产品、准入等手段对企业决策实施的一种强制性制约。经济性监管主要针对具有显著规模经济、范围经济和网络经济性特征的自然垄断领域，成本弱增性被认为是自然垄断的基本特征。植草益（1992）则指出防止资源配置低效和确保资源公平利用是经济性管制的主要目的。
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第二节 城市饮用水安全监管研究综
基于城市供水行业的自然垄断属性以及供水和饮用水消费者中的外部性和信息不对称特征，城市供水行业监管需要在满足效率目标的同时兼顾社会福利目标。供水行业的自然垄断性决定了需要对行业进行价格监管和进入监管，而行业本身存在的外部性、社会公益性和信息不对称问题则要求政府应对饮用水安全实施监管。城市饮用水安全监管体系包括监管法律法规体系、监管主体、监管客体、监管目标、监管手段等内容。本节将在梳理城市饮用水安全监管体系相关研究的基础上分别就饮用水安全监管法律体系、监管机构、监管手段等各方面的研究进行述评。
一、有关饮用水安全监管体系的总括性研究
伴随社会经济的不断发展，城市公用事业监管日益受到世界各国政府的重视，相关研究成果也不断积累。城市供水行业作为典型的城市公用事业，因其与居民健康、环境治理密切相关，且具有自然垄断特征，成为经济性监管与社会性监管的主要对象。城市供水行业监管包含价格监管、进入监管、质量监管等多个部分，因此饮用水安全监管是城市供水行业监管的重要组成部分，城市供水行业监管体系可以被看做是城市饮用水安全监管体系的基础。
王俊豪（2001）对中英两国政府监管立法、执法及公众监督等方面差异进行了比较，在国内较早划分监管立法、监管机构执法对监管体系进行了系统分析，奠定了国内对行业监管体系研究的分析框架，王俊豪（2001）同时也在研究中对城市供水行业的监管改革提出了构想和建议。针对供水行业的监管体制，张昕竹（2002）提出了转变政府职能、建立独立监管机构、引入市场竞争机制等一系列改革举措，同时较早指出了治理局部范围水污染以保障饮用水水质的饮用水安全监管措施。肖兴志（2003）提出重构城市供水行业监管体系，打破传统计划经济体制下的行政干涉和管控体系，合理引导国有垄断供水企业的发展，建立现代化的监管体系。周晓梅（2008）从城市公用事业的监管需求出发，进一步将城市公用事业监管体系界定为市场进入监管、价格监管、质量监管等方面，并提出了城市公用事业监管体系改革的政策建议。在总结了西方监管改革经验，并结合我国监管改革实践的基础上，王俊豪等（2016）提出了在新时代城市公用事业民营化、城镇化及政府职能转变背景下的中国城市公用事业政府监管体系创新，并在该书中对城市供水行业监管法律法规体系的完善、监管机构体系的重构以及多元监督体系的构建提出了具体构想。牛尧飞（2014）针对城市供水行业监管体系展开了研究并就质量监管也即饮用水水质和安全监管体系中监管法律法规的完善、水质监管机构的改革以及质量监管的具体手段提出了政策建议。
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第三章 城市饮用水安全监管体系构成及制度失衡的经济分析 ........................... 35
第一节 饮用水安全监管体系构成 ............................ 35
第二节 中国城市饮用水安全监管体系分析 ............................. 36
第三节 城市饮用水安全监管制度失衡的制度经济学解释 ........................... 40
第四章 饮用水安全监管法规体系 ...................................... 49
第一节 饮用水安全相关的法律法规现状 .............................. 49
第二节 立法逻辑体系及法规体系顶层设计 ................................. 54
第三节 法规体系建设路径分析 ................................ 57
第五章 城市饮用水安全监管主体博弈分析 .................................. 59
第一节 监管机构设置模式及问题 ...................................... 59
第二节 横向监管机构职能交叉的博弈分析 ............................. 64
第三节 饮用水安全纵向监管分析 ........................... 73
第七章 城市饮用水系统一体化监管模式研究
第一节 饮用水系统结构与特征
一、 城市饮用水系统构成
城市饮用水系统是在一定地域内以城市水资源和给水设施为对象，以取水、供水、用水为主要过程的复杂系统。从水循环的角度看，城市饮用水系统是由水的自然循环和水的社会循环偶合形成的复杂系统，涵盖了城市水资源开发、利用和保护的全过程。研究城市饮用水系统首先要分析该系统的基本构成要素，主要由城市水源涵养区及水源地、供水水厂、供水管网、二次供水等四大要素组成，这四大要素相互联合构成了城市饮用水系统。每个要素相互作用，且本身也是子系统，各自都可以细分为若干要素。
城市水源是指可供城市发展、人民生活和进行城市基础设施利用的地表水和地下水。城市水源的选择应符合水源具有充沛水量、较好的水质，同时也要结合城市近远期规划和布局、考虑当地各种条件，保障安全供水。
供水水厂是指将天然水源的水加以处理，去除水中杂质等，使之符合生活饮用水卫生标准或工业使用对水质的要求。水处理方法应根据原水水质和用水对象对水质的要求确定。水厂净水系统通常由过滤、加药、沉淀和消毒等工艺流程组成；并往前段延伸到取水、输水管道、提水泵站等要素组成。
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第八章 结论与政策建议
第一节 主要结论
本文基于我国当前严峻的饮用水安全形势和失灵的饮用水安全监管状况，在对中国城市饮用水制度供给分析及国外经验借鉴基础上，提出了有效的饮用水安全监管体制架构。从饮用水安全监管的主体、客体等内容的系统研究，以管制经济、公共治理、系统控制等方面的理论为基础，探讨我国城市饮用水安全监管改革，提出完善监管法规体系，重构监管机构，重组市场组织结构的主要改革方向，为提高饮用水安全治理能力，饮用水安全保障提供保障。全文共分八章，主要成果和研究结论总结如下：
（1）我国饮用水安全监管制度一方面提升了饮用水安全水平，有助于饮用水安全保障目标实现，同时也存在饮用水安全事故的频频发生、水资源可供给性的保障程度不高、饮用水水源地污染严重、管网漏损率偏高以及二次供水存在较大的污染风险等严重问题，这些问题严重影响饮用水安全监管的绩效。
（2）饮用水安全监管体制构成包括饮用水安全监管法规体系、监管主体、监管客体、监管目标、监管手段等内容。通过对饮用水安全监管制度供给的分析和绩效评价，提出完善的城市饮用水监管法律法规、专业的饮用水安全监管机构、一体化的饮用水市场结构以及多层次的监督约束机制构成有效的饮用水安全监管体制构架。
（3）从全局和系统视角出发，梳理立法的逻辑性和层次性，提出“一法四条例”：即构建以《饮用水安全法》为基础法律，以《饮用水源保护条例》、《城镇供水条例》、《农村供水条例》和《节约用水条例》四部法规条例为核心，作为保障我国城乡饮用水安全的基础法规体系，以“一法四条例”作为供水安全监管的顶层制度设计，为供水全过程安全保障和全流程规范运行来提供机制保障。
参考文献（略）