一、背景与研究意义
（一）研究背景
政府信息公开法律制度是由政府信息公开原则、公开主体、公开范围、公开方式和公开程序等具体法律制度组成。①政府信息公开法律制度最早源于瑞典。1776 年瑞典制定了关于政府信息公开的法律，在世界上开政府信息公开法之先河。从 1776 年至今，政府信息公开法律制度发展有二百多年的历史了，在其发展历史中具有里程碑意义的是美国将政府信息公开法律制度体系化。美国在1966 年制定了《信息自由法》，并在 1972 年、1974 年和 1976 年分别制定了《咨询委员会法》、《隐私权法》和《阳光下的政府法》等，从而形成了以《信息自由法》为主干的政府信息公开法律体系。不仅是美国制定了一系列的法律规范，其他法治社会国家都纷纷制定了政府信息公开法律制度。迄今为止，出台政府信息公开法律的主权国家有 100 多个。在 20 世纪后半叶，芬兰、丹麦、挪威、美国、加拿大、澳大利亚、英国以及韩国和日本都出台了自己的政府信息公开法律制度。
我国也不例外，我国从 80 年的村务公开开始摸索，到各地制定相关的规章制度，不断总结政府信息公开实践经验，最终在 2008 年颁布了《政府信息公开条例》（简称旧版《条例》）。随着政府信息公开工作的推进及暴露来的问题被人们所诟病，2019 年国务院颁布修订了的《政府信息公开条例》（简称新版《条例》）。新版《条例》将政府信息公开实践中纠纷频繁、问题突出的领域在条文中加以详细规定以解决多年积累的问题。新版《条例》为我国政府信息公开的继续发展提供指引，是我国政府信息公开法律制度的完善，是我国多年政府信息公开实践工作的经验总结。综上所述可知，政府信息公开法律制度的建立是一个漫长的过程，在各国的发展历程是曲折的，是伴随着社会的发展而发展的。
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（二）研究意义
1.对理论的贡献
政府信息公开法律制度的建立及是否完善是考察一个国家法治建设的重要标志。在政府信息公开领域，学者们关于政府信息公开的研究成果颇丰，为政府信息公开法律制度的设计提供了理论基础。目前国内外专家学者们对政府信息公开的本质、缺陷、价值等多个方面都进行了探讨，对各国的政府信息公开模式和法律制度进行了研究。国内学者对我国的政府信息公开实践工作中出现的问题进行了归纳和总结，并对问题进行深度理论研究。经过政府信息公开的多年发展，人们对政府信息公开提出了各种建议，学者们对政府信息公开开展了基础理论研究，最终国务院于 2019 年颁布了修订的《条例》，以解决政府信息公开实践工作中矛盾突出的问题，从而强化《条例》的权威性。但此次《条例》的修订只是对2008 年颁布的《条例》的内容进行细化和调整，并未提升其法律位阶。因此从《条例》到《政府信息公开法》的制定将会经历一个漫长的过程，需要政府信息公开实践不断积累经验，需要学者们对政府信息公开继续进行理论研究。①本文着重对修订的《条例》进行分析，指出《条例》修订的内容及意义，然后指出不足之处，期望政府信息公开继续完善，实现其价值目标。
2.对现实的价值
我国政府信息公开的发展即借鉴国外的政府信息公开经验，又结合本国的实际情况，得以建立政府信息公开法律制度。建立政府信息公开法律制度的意义主要包括四方面：一是政府信息公开保障公民的知情权。政府信息公开法律制度的建立实现保障公民的知情权，宪法规定的一切权力属于人民的目的。对人民管理国家事务、经济文化事业和社会事务有至关重要的作用。二是政府信息公开保障公民的批评建议权。政府信息公开能够使公众了解行政权力的分配、行使状况并提出批评和建议。当涉及社会公众的切身利益时，社会公众对于个人利益和公共利益的分配情况有知悉的权利，并提出自己的意见和建议。三是政府信息公开保障公民的监督救济权。当公民权利被侵犯时，政府信息公开法律制度规定的监督救济机制可以允许公民通过合法合规途径维护合法权益。四是政府信息公开的发展和完善能够促进社会发展。现代社会是信息社会，信息资源成为一项重要资源被人们重视。而政府掌握了绝大多数的信息资源，若要实现信息资源的自由流动，发挥信息资源的价值则必须将政府信息向公众公开。①信息资源的开发和利用是建立在信息公开的前提之下。因此政府信息全方位的公开有利于提升政府信息利用率，促进经济发展。
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二、国内外研究综述
（一）国外关于政府信息公开的研究
托比.曼德尔在《信息自由：多国法律比较》中指出依申请公开是限制政府信息公开的自由裁量权的重要制度，是为防止行政机关选择性公开，从而保障公众知情权。国际通行规则是制定程序包括提供便利、简化手续、不要求说明等。提出依申请公开制度是政府信息公开制度的核心内容，各国都立法规定依申请公开制度。
斯蒂格利茨在《自由、知情权与公众语》中指出政府信息公开制度虽然不一定能保证作出永远正确的决定，但是是民主演进过程中的一个重要步骤，是对个人的授权，从而能够参与到集体决策之中，若一味强调保密将会带来危害。直到今天，保密观念和行为还普遍存在各个国家，保密观念与政府信息公开理念是背道而驰的。因此应该主张政府信息向公众公开，摈弃保密观念，实现民主价值。
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（二）国内关于政府信息公开的研究
章剑生教授在《政府信息获取权及其限制——<政府信息公开条例>第 13 条评析》提出政府信息依申请公开证明申请目的的“三需要”是对政府信息获取权的限制，若要实现政府信息获取权则需借助作为程序性权利的申请权。作者对《政府信息公开条例》第 13 条的立法意旨进行了分析，认为第 13 条是发挥补充主动公开的不足和预防信息获取权滥用的功能。最后在文中提到了政府信息依申请公开关于申请目的“三需要”的存留问题，并支持暂时保留，根据中国法治发展进程再权衡的观点。
余凌云教授在《政府信息公开的若干问题——基于 315 起案件的分析》提出政府信息公开当前问题不是要不要公开的问题，而是怎样公开的问题。作者对315 起案件进行检索和分析发现当事人胜诉少，纠纷主要产生于政府信息依申请公开途径，起诉主体个人为主和主要涉及私人利益等。作者对政府信息含义、公开主体、政府信息申请权以及不予公开范围等内容进行了阐述。最后提出产生问题的原因主要是沉溺于秩序行政的思维，人们未能准确认识服务行政的性质。
王锡锌教授在《政府信息公开制度十年：迈向治理导向的公开》提出应在公开理念和实践层面完善政府信息公开制度建设；在公开体制上转变为公开主导下的保密；在公开技术上向全面的数据开放转变。期望以政府信息公开促进公民参与、政府治理、市场理性和社会监督从而推动善治目标的实现。
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（一）完善“政府信息”定义 .................................... 19
（二）增加“以公开为常态、不公开为例外”原则的规定 ........................... 20
（三）细化政府信息公开范围规定 .......................... 22
四、新修订《政府信息公开条例》存在的问题 ............................ 29
（一）政府信息公开义务主体界定狭窄 .......................................... 29
1.关于政府信息公开义务主体扩大或限制的不同观点 ............................... 29
2.政府信息公开义务主体界定狭窄 ..................................... 30
五、关于我国政府信息公开法律制度完善的建议 ....................................... 34
（一）提升政府信息公开立法层级 .............................. 34
（二）公开行政机关内部事务信息 ......................... 36
五、关于我国政府信息公开法律制度完善的建议
（一）提升政府信息公开立法层级
立法的层级问题是指立法的位阶，具体是指何种立法主体来制定一国法律体系中处于何种地位的法律规范。进行高层级的立法一方面可以提升其权威性；另一方面可以防止基于部门利益的考虑。①《条例》属于行政法规层级，是由国务院制定的，并未上升到最高的立法层级，即由全国人民代表大会或常务委员会制定的在全国范围内适用的法律。国务院是国家的最高行政机关，其行使法律授予的行政权力，国务院有制定行政法规的立法权。那么《条例》是调整政府信息公开领域的行政法律关系的行政法规。若将《条例》上升到最高立法层级，由全国人民代表大会或常务委员会制定《政府信息公开法》，那么法律规定的政府信息公开义务主体不仅仅是行政机关，还可以包含涉及公共利益其他组织，信息公开的义务主体范围也将扩大。
笔者在分析新版《条例》不足之处提到的政府信息公开义务主体范围狭窄的问题可以通过制定《政府信息公开法》予以解决。《政府信息公开法》作为法律调整的不仅仅是行政领域的信息公开，可以包含其他涉及公共事务组织的信息公开，实现信息资源共享，为信息公开纠纷提供法律依据。目前关于政府信息公开的行政纠纷可以依据《条例》得到救济，若涉及公共事务但不是履行行政职能的纠纷，又不完全属于民事纠纷，则不属于民法调整范围，那么此类纠纷将很难被解决，公众的合法权益将无法得到保障。如公众的信访等有部分原因在于法律法规未能提供合理的救济途径，存在法律空白，导致部分利益被侵害的群体以极端方式实现其保障合法权益的目的。因此提升政府信息公开立法层级是重要工作，还需要完善政府信息公开法律体系，建立相应的配套制度，依据行政组织层级建立相应的法律规范，从而使得从高层级到低层级的政府信息公开都有法可依，从而保障政府信息公开工作有条不紊的进行。
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结语
政府信息公开在世界各国发展迅速，被各个国家认同，我国也非常重视政府信息公开。2008 年颁布的《条例》即是对世界政府信息公开经验的借鉴，又是对政府信息公开实践探索的总结。随着信息社会的到来，2008 年颁布的《条例》已有部分内容不适应政府信息公开实践工作的需要。因此 2019 年国家颁布了修订版的《条例》，以期望在政府信息公开领域发挥作用。该《条例》从我国实际出发，结合国际经验，吸收了国内外的行政法理论以及政府信息公开领域的最新研究成果，是我国政府信息公开法律制度完善的体现。新版《条例》进行了大篇幅的修改，增加了许多重要的内容，并删除了一部分不合时宜的内容。
新版《条例》确立了政府信息公开的基本原则，将公开为常态，不公开为例外作为基本原则是政府信息公开与国际接轨的体现。目前建立政府信息公开法律制度的国家大部分都将公开为原则，不公开为例外确定为基本原则。在政府信息公开主体方面增加了政府信息主管部门，设立政府信息主管部门旨在加强对政府信息公开实施机关的监督和管理以提高政府信息公开工作质量。在公开范围方面细化了公开范围的规定，以便于政府信息实施机关操作。此次修改着重强调健全政府信息公开制度，要求政府信息公开实施机关必须健全政府信息公开制度，否则相关领导及责任人员将被追究责任。增加健全政府信息公开制度的内容说明立法者期望通过建立和完善制度来规范政府信息公开行为。任何机关和个人都不得违反法律法规，否则将受到惩处。
新版《条例》的修订是政府信息公开发展进步的体现，但是《条例》仍有不足之处。首先，新版《条例》是对旧版《条例》的修改，仍然属于行政法规，法律位阶并未发生变化。其次，新版《条例》增加了行政机关内部事务信息不公开的规定，笔者认为此条有限制公民权利，违背政府信息公开原则的嫌疑。最后，在行政程序方面变动幅度不大，仍然未增加行政机关内部的程序规定。总之，新版《条例》虽然尚有不完善之处，但是政府信息公开发展过程是漫长的，不是一蹴而就的。需要几十年甚至上百年的发展才能成为成熟的制度。其中离不开学者们的理论研究以及政府信息公开实践工作的经验总结。政府信息公开的发展和进步终将为法治政府建设作出贡献，最终实现一切权力属于人民的宪法目的。
参考文献（略）