中国稀土资源出口限制争端研究

1绪论

1.1选题背景
2014年3月26日，WTO发布了一份长达257页的关于美国、欧盟和日本三方诉中国对稀土、鹤、销等相关产品实施了出口管理措施（该案以下简称“稀土案”）的专家组报告，社会各界给予了广泛的关注。该报告尽管认可了中国基于环境保护的目的对稀土等产品的出口实施的综合管控措施，但是初步裁定中国对稀土、鹤、钼等相关产品采取的出口关税、出口配额管理措施以及对稀土、销出口企业施加的出口业绩和注册资本要求不符合《1994年关税与贸易总协定》（以下简称为GATT1994）和《中国加入议定书》（以下简称为《议定书》）中的相关规定，并且也不符合GATT1994规定的例外情形，并据此驳回了中方援引GATT1994第20条进行的抗辩，要求中国政府取消对稀土、鹤、销产品实施的出口限制措施。
2014年4月8日，作为“稀土案”起诉方之一的美国向上诉机构提出附条件上诉，对专家组在裁定过程中对证据的处理表示了不满，认为专家组不当拒绝了起诉方在第二次听证会后评论中国对问题单的答复时提交的某些证据。4月17日，中国亦就此案的专家组报告向WTO提起了交叉上诉，并于4月25日向WTO上诉机构提交了上诉文件，反对专家组报告中近个段落的内容，认为专家组报告中的这些内容曲解了WTO的规则和中国相关的入世文件，要求上诉机构推翻专家组的有关裁定。
稀土资源具有非常重要的战略地位，但是因为其开发和生产会对资源环境造成巨大的负担，目前很多发达国家对本国国内的稀土资源长期采取封锁的战略，转而向他国购买稀土。中国自上世纪80年代以来放幵稀土贸易，长期且廉价地承担了世界稀土市场九成以上的供应，造成了本国国内稀土资源储备的急剧下降和生态环境的破坏严重。为了改善稀土资源的无序出口现象，促进资源和环境的可持续发展，从2005年起，中国政府开始重组国内稀土行业结构，并对稀土的出口实施限制，这引起了一些早己习惯了以低价从中国进口稀土资源的发达国家的不满。

1.2文章的创新和不足
必须承认，中国相关政府部门对稀土资源的出口进行的限制在政策制定、发布和执行方面确实存在着很多的不足，而这些不足一旦置于WTO框架中进行深入考量时，很难得到WTO的认可。而美国、日本等发达经济体同样对本国的稀土资源实施了限制措施，但却能够避开这些WTO规则的约束，有效保护其国内的稀土资源。
因此，本文的创新之处在于从“稀土案”的专家组报告出发，对“稀土案”的一些事实认定和法律问题进行系统的梳理和阐述，在借鉴和参考美国、日本等发达经济体在保护其本国国内稀土资源的措施和战略方面，侧重于美国为采矿活动制定的严苟的许可制度及环保法规与日本对稀土资源的储备和回收上，希望这些措施能够“为我所用”，完善保护国内稀缺自然资源的法律法规及政策措施，更好得保护国内其他稀缺的自然资源。
但是，由于专业研究范围的限制，在有关法律问题的解释和阐述上，可能还存在深度不够等问题。同时，在有关稀土资源出口限制的法律问题分析上，更多地使用了定性分析的研究方法，相对来说，实证分析较少应用。这是本文的尚待改进之处。

2中国稀土出口贸易政策遭遇挑战

中国因限制稀土的出口而遭遇贸易争端，绝非简单的对WTO规则理解方面的差异。这一争端以及此前一系列由自然资源出口管制措施引发的纠纷所反映的，是中国目前的出口贸易政策与WTO/GATT体系在诸多方面存在着重大的冲突，是中国传统的贸易政策在加入WTO后所遭遇的挑战。

2.1中国稀土出口贸易政策的演变
2.1.1中国稀土出口贸易政策演变的三个阶段
中国政府对稀土出口实施的管理措施在短短的几十年间经历了巨大的调整。根据政策的导向及实施力度的不同，基本上可将中国的稀土出口贸易政策分为三个阶段：
1.鼓励稀土的出口
中国的稀土生产开始于20世纪50年代后期，但是产量一直不高，到年代后期国内的稀土年产量也不过1000吨（以稀土氧化物计，而且是作为铁矿尾矿的副产品出现的。1973年，中国以稀土产品作为样品试销，开始了稀土的出口。从1973年到1979年的6年间，中国稀土出口不过150吨（以稀土氧化物计）。从80年代开始，国家开始集中主要精力进行经济建设，积极鼓励企业扩大出口，努力创汇，以带动国民经济的发展。
1985年3月22日，国务院转批财政部《关于对进出口产品征、退产品税或增值税的规定》的通知正式发布，中国对稀土的出口退税由此开始正式实行。国家把在出口环节对稀土产品征收的增值税或消费税部分或全部地返还给出口企业，降低了企业出口稀土产品的成本，以积极扩大稀土的出口。1986年，就在出口退税政策刚开始实施的第二年，中国就超越了美国，成为了世界最大的稀土生产国。
2000年初，为了满足大幅增加的国内需求，中国政府逐渐削减了包括稀土在内的许多战略性产品的出口退税率，但稀土产品的出口退税率始终保持在10%左右，中国稀土的出口量不断增加，稀土产品在国际上的竞争力也不断地提高。
中国政府逐渐意识到国内稀土产业长期以来的粗放增长造成出口产品在国际市场上价格低廉，而且其开采和生产不仅造成国内稀土资源的大量消耗和浪费，同时也造成了严重的环境污染。在这种情势下，中国政府开始逐渐调整稀土的贸易战略，不断降低稀土原材料的出口退税率，积极扶持高附加值的稀土新兴产业的发展。

2.2WTO/GATT体系下的出口限制规则
WTO旨在促进贸易自由化，以优化全球资源配置、实现全球经济的持续发展，原则上要求各成员方取消数量限制。然而，由于WTO建立在早期重商主义这一政治经济学基础上一一人们通常认为出口是好的，进口是不好的，因此国家会努力增加出口而减少进口以争取贸易顺差，这使得WTO在早期的谈判和贸易实践中，将贸易管制的重点放在了取消进口限制如进口关税等措施上，却并未预见到出口限制问题有朝一日会成为备受瞩目的贸易问题，因此对出口限制方面的相关问题没有给予太多的关注和重视。与进口限制的繁杂的规则相比，目前的WTO体制对出口限制措施方面的约束没有那么严格。
2.2.1国际贸易中的出口限制措施及其影响
1.国际贸易中出口限制措施频发的原因
近些年来自然资源的短缺问题卷土重来。世界人口持续扩张，中国、印度、巴西、南非和俄罗斯等新兴经济体的经济发展对自然资源的需求也在大幅提升。由于世界自然资源本身的分布非常不均，资源的有限性与可耗竭性与人类日益增长的对资源的需求之间的矛盾愈发尖锐，引发了各界对于当前的自然资源的供应是否能够满足工业发展对能源的需求的焦虑和担忧。
由此，部分发展中国家对自然资源实施的出口限制措施就成为了当前全球的主要贸易问题及多边贸易体制关注的焦点。早在2007年和2008年，欧洲和澳大利亚的谷物歉收就曾使得对于新兴国家的谷物需求大增。这场粮食危机迫使阿根廷、印度、印度尼西亚、乌克兰、埃及、中国、尼泊尔、巴西、越南、玻利维亚和俄罗斯等国家不得不采取了对粮食作物的出口限制措施以防国内出现粮食短缺问题。而某些矿产资源，因为本身的属性独特一一集中分布在少数国家但却可能会对全球的经济发展产生关键的影响，因此部分国家对其实施的出口限制更容易引发广泛的关注，如2010年中国稀土配额的缩减就激起了美国、日本等工业化国家的不满和指责。这些困境使得有关贸易问题，尤其是对自然资源、能源和粮食的出口管制等问题的研究就具有非常重要的现实意义。

3中国“稀土案的相关法律问题分析.........29
3.1中国“稀土案”案件回顾.............29
3.2专家组裁决对争议问题的几点认定..........30
4中国“稀土案败诉的影响和启示...........41
4.1“稀土案”的败诉给中国带来的影响..........41
5结语............47

4中国“稀土案”败诉的影响和启示

“稀土案”发生在全球经济正从之前的金融危机中缓慢恢复的大背景下，世界各国为发展经济对自然资源的需求量大增，而资源本身储量的有限性和非再生性使得二者之间的矛盾日渐尖锐。美国、欧盟、日本等发达国家希望在全球范围内获取自然资源以发展经济，维持本国的经济地位，一方面低价从中国等发展中国家购进大量战略资源在国内储备，另一方面反对发展中国家对其国内自然资源实施的出口限制措施，而以中国为代表的新兴市场国家则迫切需要进行经济转型，由主要出口初级产品转向鼓励高附加值产品的出口，频繁使用出口限制措施限制稀缺资源的出口，这些举措势必会越来越深刻地触动发达国家集团的利益。

4.1“稀土案”的败诉给中国带来的影响
“稀土案”的败诉，势必会对中国包括稀土在内的稀缺资源的出口造成一定的压力，上诉机构报告最终通过后，中国将不得不取消对稀土产品实施的出口配额和出口关税，这将会给包括稀土在内的多种稀缺资源的保护带来一定的负面影响，同时也意味着中国国内的相关政策措施也将面临着重大调整。但是，即便如此，笔者认为对于此次稀土出口限制争端的败诉，不必太过于担忧：
“稀土案”及之前的“原材料案”的败诉充分暴露出了中国在以往的国内贸易政策的制定中及在应对国际诉讼时还存在较大的缺陷和不足以及稀土行业本身存在的问题。尽管中国一再强调其限制稀土资源的出口完全是基于保护国内资源和环境的目的，但是仅在出口环节实施限制，而不限制其国内的生产和消费，这在诉讼过程中是站不住脚的，而且，中国的出口限制措施多采取的是出口关税和出口配额措施，这些措施尽管方便实施且效果明显，但是却不符合WTO规则，尤其是明显违背了中国在入世时立下的承诺，这使得美欧日抓住中国违背承诺的“小辫子”，最后导致了中国的败诉。其实，目前许多国家都对本国的一些战略资源采取了限制出口措施，除了采取出口关税和出口配额措施，中国完全可以借鉴美国、日本这些国家在限制稀缺资源贸易方面的经验保护本国国内稀缺的自然资源，积极构建更加科学和规范的自然资源管理体系。

5结语
“稀土案”再一次将全球关注的焦点引向了中国的出口限制措施，这是继“原材料案”后，中国在自然资源贸易争端中的又一次败诉，反映出中国采取的出口限制措施仍存在的问题。如今，有限的自然资源愈发难以满足人类日益增长的需求，矛盾的不断凸显强化了发达国家和发展中国家在争夺自然资源方面的冲突。在复杂的贸易利益的争夺下，“稀土案”不过是可预见的未来中国将面临的自然资源类贸易争端的一个典型案例。
中国基于资源和环境保护的目的对稀土出口实施的限制，造成国际稀土市场的供求矛盾日益突出、价格剧烈的上涨进而引发了美国、日本、欧盟等进口大国的不满，由于现行的体系明确要求成员方取消数量限制，并对“例外条款”的适用条件作了严格限制，加之中国入世时在《议定书》和《工作组报告》中取消出口限制的承诺的约束，“稀土案”由此爆发。
“稀土案”的败诉再次为中国敲响警钟，如何在不违反WTO规则的前提下，保护中国国内已然稀少的稀土资源，改善自然环境，这是中国在应对自然资源贸易方面的一个挑战。中国必须变被动为主动，化危机为转机，改变一直以来依赖的传统贸易管理政策和手段，充分借鉴和参考美国和日本的经验，在符合WTO规则及中国入世承诺的基础上，制定和执行政策措施，在稀土行业准入和环境保护方面严格立法和执法，加强在稀土开采和生产环节的管制；对稀土元素进行合理细分，区别对待，建立长远的稀土资源储备机制；加大投入，提高稀土资源的利用率和回收率，实现稀土行业的可持续发展。这样看来，中国还有很多地方需要学习，还有很长的路要走。
参考文献（略）