1 绪论
1.1 研究背景、目的及意义
1.1.1 研究背景
我国历来重视政府服务工作。近年来，随着政府职能定位的转变，群众对打破信息壁垒、畅通信息渠道、提高工作效率、转变服务态度的呼声越来越高。2015 年 5 月，国务院召开会议，提出“放管服改革”新理念，要求各地开展“简政放权、放管结合，优化政府改革”。
浙江省作为全国较早开展“互联网+政务服务”工作的省份，2014 年以来，浙江省建立了“互联网+政务服务”，主要分布在“全省统一事项清单”“全省统一政务网服务”“全省数据信息统一集中”三大方面。2016 年，为了全面提高政府部门的办事效率和服务质量，浙江省突破重重阻力，果断提出“最多跑一次”改革并快速推进落地，在社会上引起广泛关注、大获好评。最多跑一次改革是浙江省全面深化放管服改革下的重大举措，它是浙江省多年以来一系列行政审批改革的延续，它是通过最多跑一次的庄严承诺倒逼政府自我简政放权的一次改革。2018 年 3 月 5 日，“最多跑一次”被写入十三届全国人大一次会议政府工作报告。2018 年 5 月，国家出台《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，把浙江省“最多跑一次”作为典型经验之一向全国全面推广。
实行工程建设项目行政审批制度改革，是国家在新的社会经济条件下做出的重要决策，是推进“放管服”改革、加快转变政府职能和优化营商环境的重要内容，也是浙江省开展最多跑一次改革的重要组成部分。2018 年 5 月，浙江省作为全国唯一的省域改革试点，率先开展工程建设审批制度改革。温州市作为全省开展改革的排头兵，一直走在工程建设审批制度改革的前沿，温州市以“最多跑一次”改革为重要抓手，推进审批制度改革工作不断向前发展。2018 年温州市推出“一窗受理、集成服务”、“四个一”创新工程，着力群众反映的痛点和难点，破解审批难题，最多跑一次”改革群众满意度评估居全省第一。
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1.2.1 国内研究现状
目前我国对工程建设行政审批制度改革的研究有多个学科维度，包含了从法学、经济学、公共管理学的研究。
一是以法律的视角对行政审批制度改革的研究。（1）法律是行政审批制度的法制化、科学化、规范化。2004 年 7 月 1 日，我国颁布实施《行政许可法》，规范了行政许可设定，限制了行政实施机关的权力，维护了民众的权益。陈鹏、巫礼明等认为制定《行政许可法》是全面推进依法行政的需要, 也是实现政府行为法律化、规范化、理性化的必然要求。（2）法律应当贯穿行政审批制度改革的全过程。卫永红、李春义（2004）认为改革要从审批权限、审批范围和审批程序等方面展开，他们强调是健全行政审批法律运行体系是行政审批制度改革重点，明确行政主体审批权限和程序，明确行政审批的范围 ,明确行政主体及其工作人员的违法行为应承担的法律责任。王克稳在 2014 年从行政法的角度分析了行政审批制度的改革的方向和法律问题，他认为改革要在立法上规范和统一、要加强规范性文件的梳理、修订及废止，要在实施执行方面加强监督。李和中、刘孋毅（2014）等认为，政府应当依照法律法规将行政权力梳理出具体的清单并主动向社会公布权力事项，接受公民监督，使行政权力运行规范化、阳光化。马怀德 （2016）认为，行政审批制度改革需要与法制建设相匹配。若法律法规修订存在一定滞后，那么政府在改革措施上与法律法规规定的审批规范将存在矛盾，导致改革受到合法性质疑。（3）法律应当对非行政许可审批加强管理。魏琼（2013）认为在行政审批改革中应围绕是否具备法律依据对新增行政审批进行严格审查。以法制化、规范化、科学化为准则审查行政审批事项的设置，明确禁止非行政许可审批。徐蕾（2018）认为非行政许可审批制度存在的问题有：其许可范围不定，合法性的程序欠妥，监督的缺位。完善非行政许可，要理顺行政许可和非行政许可的关系。需要缩小非行政许可的范围，其许可范围要逐步缩减限于行政机关内部。非行政许可审批需要在法理上站位，需要通过法律来明确权力来源、适用程序等。总的来说，法律界人士对行政审批制度改革的研究具有一定的理论意义，对推动行政审批改革法治化具有积极意义。但不可忽视的是，改革往往是摸着石头过河的设计，它的客观特殊性决定了其本身是前瞻的、超越法制的。
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2 相关概念界定及理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 工程建设项目
工程建设项目是指为满足人类生产生活需要，而建设的一系列建筑物和工程设施。它主要包括房屋建筑工程、市政工程等。工程建设项目是伴随人类生产生活历史不断发展且长期存在的现象，从古代的长城、都江堰工程、到现代的三峡水坝、北京鸟巢，都体现了工程建设项目与人类生活的密切联系。
从投资主体上分类可分为政府投资建设项目、企业投资项目。（1）政府投资建设项目，建设主体是政府及国有相关企事业单位，资金来源是财政资金或国有资产投融资等，这类项目具有公共性质属性，道路、水利、市政等基础性工程属于政府投资建设项目，城中村改造、棚改进行的安置项目属于政府投资建设项目，学校、医院、行政办公楼等公配基础设施也属于政府投资建设项目。从这些项目上不难看出，政府投资建设项目主要是为了满足社会公众需要而去建设的项目；（2）企业投资项目，建设主体是企业，资金来源是企业自身筹集的资金及申请政府投资补助，这些项目主要是企业为了自身发展、生产需要去投资的固定资产项目。
从建设项目大小上可分为：小型项目和中大型项目。小型项目指建筑高度低于十米，结构上简单且建筑面积小于五千平方米的项目。小型项目又根据风险高低又可分为低风险及中高风险项目，其中低风险项目指结构功能单一、技术要求简单的普通仓库、标准厂房和创新型产业用地项目。中大型项目指建筑高度大于十米，技术要求上复杂或建筑面积大于五千平方米的项目。
图 4-2
2.2 理论基础
2.2.1 新公共管理理论
20 世纪 60 年代以来，西方国家受官僚管理体制的制约，政府管理面临前所未有的“危机”：随着持续增长的政府及公共服务的规模，政府提供的公共服务无法满足公共领域的需要。基于上述制度性问题，西方国家开始致力于探索政府管理的理论和制度的创新，出现“企业型政府理论”、“市场化政府”、“政府再造”等理论，这些理论主要的方向是试图突破“传统公共行政”模式，尝试借用企业管理的一些管理模式和经验对政府进行改造，在公共服务领域引进市场化的机制，以提高政府的运行效率，提高政府公共服务能力。在外部通过市场竞争机制提升政府自身竞争力，在内部运用企业管理方法改造政府运行模式，最终实现政府组织模式的优化。新的公共管理理论以“公共选择理论”和“新制度经济学”中的“委托代理理论”和“交易成本”理论作为理论支撑。
新公共管理理论的主要内容为：以顾客为价值导向，公共管理机构以民众需求为导向，坚持服务取向。民众是享受公共服务的“顾客”。政府行为及施政目标以顾客满意度为目标，实行民众评价机制；强调市场机制建设在政府组织管理和公共行为的重要性，公共管理中引入竞争机制。将市场化的一些机构引进公共管理中，通过市场同政府的竞争，提高公共服务的服务质量，降低公共服务的实施成本；政府的管理职能应是“划桨”而非“掌舵”。新公共管理主张政府在公共行政中应该只是制定政策而不是执行政策，政府应该把管理和具体操作分开；注重效率的追求。新公共管理理论认为，政府行为并不十分关注管理过程中管理程序是否严格、制度建设是否完整，基于交易成本理论获得的启示，理性政府应当关注的重点应该是行政结果评价，关注政府工作的结果和产出；政府应该运用企业管理的机制和经验。
图 4-1
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3 温州市瓯海区工程建设项目行政审批制度改革情况......................... 11
3.1 改革的背景............................ 11
3.2 改革的历程.................................... 11
4 温州市瓯海区工程建设项目行政审批制度改革存在的问题.................. 22
4.1 瓯海区调查问卷统计......................... 22
4.1.1 问卷样本的编制...................... 22
4.1.2 问卷调查实施............................ 22
5 瓯海区工程建设项目行政审批制度改革存在问题的原因分析..................... 26
5.1 现有队伍力量不足以支撑改革的要求................................. 26
5.2 工程建设行政审批管理和监督机制不完善........................... 27
7 深化瓯海区工程建设项目行政审批制度改革的对策
7.1 深化工程建设项目行政审批监督和管理体系
在对工程建设项目行政审批制度改革的过程中，其中一个核心是对行政审批权的约束，有效的对审批权进行管理和监督。
建立工程建设项目全流程审批监管系统。通过审批系统内可对所有项目的基本信息以及审批日志进行查询及监管。包含项目从立项到竣工的所有的审批流程上的信息，包括报建单位的申请许可的时间、申请的材料、花费的时间、审查人、批准人的意见等。政务中心可以运用该系统对审批部门的行为进行监管，是否做到及时办理、是否存在违规办理的情况。审批部门对建设项目的所有的审查记录做出的行为都将在这个系统中产生信息，监管部门可以运用这个系统实时监管。另一方面运用这个系统也具备预防违规审批功能，通过对办件的系统自动监察，可直接向审批人预警，比如这个建设项目审批件具备了什么材料、缺少什么法定条件，还可以通过该系统对办件的效率进行预警，对办件所产生的时间，超期件进行电子化跟踪督办，进行红黄牌预警。
建立工程建设项目审批监督的日常化机制。会同监察部门加强对审批件的监督检查，定期开展对审批案卷抽查，联合法制办、审计组、纪委等定期对审批过程中的审批人的行为、案卷的合法性、合规性进行审查。切实加强审批服务监管日常考核，加强中心现场监督，增加定时与不定时巡查次数，及时发现并纠正各窗口服务不到位的问题或有损中心形象的违纪行为等。加强督查通报，对各窗口单位的工作纪律、文明形象、集成服务、业务办理等具体情况进行实时通报。既要及时宣传工作亮点、先进经验、先进典型，也要加大对进展滞后、工作推进不力的地区和单位的通报力度。
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结语
近年来，为进一步简政放权、放管结合、优化服务，国内各地开展行政审批制度改革工作。工程建设项目行政审批制度改革作为审批改革的重要组成部分，很大程度上代表了行政审批制度改革。通过改革，利于社会资本主导性和市场和社会主体的主导性，可以盘活现有资源，转变经济发展方式，使企业、社会组织等各类法人、地方政府更加有自己的独立性和焕发一些活力。多年以来瓯海区在工程建设项目行政审批上持续推进改革，取得了一定成效，但仍然存在着改革流于形式、目标不科学、上位法缺失等问题制约着改革的推进，因此对瓯海区开展工程建设项目行政审批改革研究具有一定的现实意义。
本文是在“最多跑一次”改革的大背景下，以温州市瓯海区工程建设项目行政审批制度改革为案例开展研究。通过比较研究、文献研究等方法研究方法，运用了新公共服务理论、整体政府理论分析瓯海区的工程建设项目行政审批制度改革。同时积极借鉴了无锡、厦门的先进经验以及美国、英国的先进经验，提出了六点对策建议。一是深化工程建设项目行政审批监督和管理体系；二是建立科学化的改革评估机制；三是完善相关法律法规；四是强化政务服务标准化体系建设；五是强化审批服务信息化智能化建设；六是加强队伍建设，提高队伍整体素质。
当前国内外对行政审批的研究大多是整体的全领域角度，本文从工程建设项目领域，深耕细化行政审批改革的方向，具备一定的针对性和实际性。通过研究，为推动瓯海区行政审批制度改革纵向发展，完善瓯海区工程建设项目行政审批制度改革提供建议。
与此同时本文的立足点主要是基于瓯海区区级政府上，是从基层政府（区级）的角度去论述问题，故在实际研究成果中，可能存在对上层建筑文件一定的偏差。行政审批制度改革实践中具有当地特色，可能不能具备适用全国推广性，是否具备代表性未能论证。
参考文献（略）