1 绪论
1.1 研究背景、目的及意义
1.1.1 研究背景
近年来，随着城市化进程的不断加快，政府公共服务职能不断增加，作为服务百姓的“最后一公里”单位，基层政府用人紧缺成为不得不正视的问题。从 1982 年我国启动第一次机构改革开始，38 年来，我国一共经历了 8 次机构和行政体制改革，分别为 1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年、2008 年、2013 年和 2018 年，国务院所属各部委从 1982 年的 100 个，减到了如今的 28 个。[1]从这 8 次改革不难发现，我国历年机构改革虽然侧重点不同，但核心都是精简编制、提高工作效率。对照中央机构改革成效，各地政府也出台相应的改革制度，推动政府改革以优化结构。
但随着编制的不断压缩，用工短缺成为各地政府反映的一大工作问题。于是各部门便将解决用工问题的突破口放在了编外用工上。2003 年开始，R 市开始对临聘人员（后统一称为“编外用工”）纳入管理，承担信息采集、窗口服务、辅助执法、文书撰写以及其他辅助性、临时性事务，部分单位机关甚至编外用工规模和实际在编人员几乎相同，可以说编外用工体系已经成为机关事业单位的一个“子机构”。但庞大的编外用工人员队伍，也带来大量管理上的弊端，如人员管理制度缺失、准入管理混乱、越位执法、信息泄露、待遇低、同工不同酬、流动性大、缺乏职业前景以及潜在的腐败风险等问题。
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1.2 文献综述
1.2.1 国外研究现状
将人力资源管理理念引入政府管理。来自美国堪萨斯州立大学的 DonaldE.Klingner 和美国弗罗里达国际大学的 John Nalbandian 在其合著的《Public personnelmanagement》（2010）中认为，当前在公共部门中广泛存在着大量的政府服务外包和非正式用工现象，市场作为服务提供模式的地位日益突出，覆盖了公共服务的所有设计和方式，对于公共部门产生了较大冲击，传统的公共部门人员招录方式已经不能满足用工需求和发展要求，需要参考人力资源管理的方式，将外包和非正式用工的招录纳入到政府用工办法，同时也增加了临时性和兼职员工的使用。
将合同契约制引入公共部门。即主张在公共部门中应全面推广使用合同契约制，确实有需要的，通过增加短期雇员或临时性雇员的方式来增加用工。美国学者 Ewanferlieetal 在《新形势下的新公共管理》（2006）一书中总结新公共管理内涵时也指出，对高级人员的任用，采用有限任期的合同契约制，根据合约雇佣人员和根据绩效合约实施奖惩的方式，要比传统的职位保障制度更有效率。同时也指出，合同契约的引入对增强员工的工作主动性、提高工作效能、提升服务质量都有明显改善。
将市场机制引入政府部门。英国学者 S Dan 和 RAndrews 在《市场类型机制与公共服务公平：欧洲公共服务经验述评》（2016）一文中提出了将市场机制引入以政府部门为代表的公共服务组织的运用中去，在服务内容、服务人员、服务方式等多领域通过市场化竞争的手段，打破公共服务部门在用工、供给、服务方面的垄断，让更多市场主体参与到公共服务领域，激发公共服务效能，提高公共部门的效率，实现公共服务的市场化。
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2 编外人员概念界定、存在合理性与理论基础
2.1 概念界定
第一，在编人员与编外人员的概念区别。与编外人员相对的就是编内人员。所谓编内人员或有编制人员，指已纳入企事业单位或行政部门正式人员编制的工作人员，纳入财政拨付范畴。而编外人员则指未纳入企事业单位、行政部门正式人员编制，主要为单位为解决辅助性工作，在一段时间内招募的工作人员。编外人员与编内人员在工作内容、服务价值、工作绩效上有明显的差距，待遇相差也较大。
第二，“临时工”、“临聘人员”、“编外人员”的概念区别。长期以来，我们对编外人员的称呼存在临时工、临聘人员等，实际上，三者意义相近却有些许不同。临时工最早的概念可追溯到 1965 年国务院发布的鼓励企事业单位减少固定工，多用临时工。从当前概念上讲，“临时工”是单位为完成某项特定任务而招募的人员，一般不形成劳务合同。“临聘人员”与“编外人员”则概念基本相同，其工作的内容一般技术含量偏低，如驾驶、文件收发、文稿撰写、辅助管理等工作，并形成劳务合同的人员。从概念看，“编外用工”比临时工用工更为规范，因此，目前各地政府已基本取消“临时工”这种表述，主要采用“编外用工”这一更为规范的表达。
本文认为，编外用工主要定义为政府公共部门因工作需要，经人事部门审核批准后，在本单位编制外聘用的工作人员，用于协助政府部门或事业单位从事公共服务或行政事务的人员又称政府临聘人员。
表 3.1R 市政府核定编外用工人员分布（不含教育、卫生）
2.2 编外人员存在合理性研究
编外人员的存在最早可追溯至 20 世纪 80 年代，当时作为政府雇员的一种形式，作为政府用人机制上的创新推出。[1]编外人员经历 40 余年，不仅没有式微，反而成为政府重要组成部分，参与到政府的日常运行当中，势必有其合理性。
第一，政府机构改革的需要。从 1982 年中央行政体制改革开始，历经八次改革的核心内容，缩减机构，精简人员。2007 年，中共中央办公厅、国务院出台《进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》，开启了从中央到地方精兵简政的步伐，严格控编成为至今行政编制管理的重点。严格控编的同时，伴随着服务型政府的推进，人手短缺成为政府普遍面临的问题。特别是在便民服务岗位、辅助性执法岗位，出现了大量人手短缺现象。在这样的背景下，编外人员成为破解控编的有效办法。
第二，减少行政成本。编内人员与编外人员相比，具有待遇低、变动性强的特点。笔者根据青岛、深圳、嘉兴及 R 市等 21 个城市相关文献调研发现，各地在编外人员待遇上虽然都有一定差别，但与编内人员相比，一般一名编外人员待遇相当于一名编内人员待遇的三分之一，人力成本价格更低。而在使用上，用人单位更倾向于将编外人员安排在窗口岗位、辅助性执法岗位等专业化要求低、劳动力付出较多的工作。
第三，用工更为灵活。根据《劳动合同法》规定，用人单位与员工签订劳务合同后，除第三十九条规定的 6 条内容[1]外，用人单位不得随意与员工解除劳动关系。相较编内人员，以事业干部为例，作为政府部门聘用的工作人员，除非触犯了相关规定，一般难以达到解聘的地步，灵活性较差。即使政府部门面对单位内“三分之一的人在干，三分之一的人在看，三分之一的人在捣乱”的局面，依旧难以采取有效措施。而目前编外人员一般采取劳务派遣方式进行聘用，即用人单位不用与编外人员产生直接的用人关系。一旦编外人员出现惰性或工作不能满足用工需求，可以直接解除关系，而不用受到相应的法律责任。另外，用人单位还可以根据自己的用工需求，通过派遣公司聘用更为年轻、更具有专业水平需求的编外人员，以满足不断变化的工作需求。
图 3.1 瑞安市 2019 年编外人员结构一览表
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3 R市编外人员管理现状及存在问题 ............................... 12
3.1 R 市编外人员管理现状 ................................. 12
3.1.1 编外人员队伍现状和特点 ......................... 12
3.1.2 R 市编外人员管理的做法 .......................... 15
4 R 市编外人员管理问题产生的原因 ...............................22
4.1 政府自身方面的原因......................................22
4.1.1 制度执行监管不到位..........................22
4.1.2 编内人员管理不到位.............................22
5 国内外编外人员管理的经验借鉴............................26
5.1 国外编外人员管理的成功经验....................................26
5.1.1 美国编外人员管理的经验..................................26
5.1.2 德国编外人员管理的经验.............................26
6 R 市编外人员管理的对策建议
6.1 明确管理主体，建立多元用工体系
6.1.1 明确管理责任主体
建立由编办、人社局、财政局、审计局等部门，以及用人单位的管理机制，编办负责编外用工的申报、审核、批准，及时根据各用人单位需求，做好全市面上编外人员数量核编、控编、调编工作，并按年对各单位是否存在超编用工进行监督；人社局做好编外用工社保清算和核对制度，确保各单位聘用的编外人员全部严格按照劳动法执行相关保障制度，避免出现在编未保或已保未报的情况；财政局则需建立严格的编外用工专项经费审批准核制，对未经编办审批的编外用工一律不得超额支付费用，确保用人单位规范编外用工经费支出；审计部门则定期对各用人单位编外用工费用支出进行审计；用人单位负责编外人员的日常管理和考核制度、编制本单位年度用工计划、编外人员岗位培训和考核等。
6.1.2 建立多元用工体系
应建立以劳务派遣为主的用工模式，对非核心岗位、阶段性岗位等，由用人单位与劳务派遣公司签订用工协议，由用工单位明确对用工人员的年龄、学历、专业、特长等相关需求，由劳务派遣公司根据用工单位需求定向派遣相关员工，同时将劳动关系主体由用人单位向用工单位转变，降低直接签订劳动合同引发的用工风险。对用工种类较多、总数较大、情况较复杂的交通、建设等用工单位，采用“经费包干、总量控制”方式使用劳务用工，减轻用工单位的管理难度，有效降低用工单位的用人风险。另外，对保安、保洁、绿化、食堂、维修、会议服务等后勤服务岗位和一些辅助性工作，可由用工单位与服务外包公司签订协议，采取服务外包的形式用工，减少沟通成本。
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结论
温州市 R 市的编外用工管理是一个基于实际又有借鉴意义的课题。本论文在绩效政府理论、激励理论、人力资源理论的指导下，对温州市 R 市的编外用工管理进行了全面、详尽、深入的研究，本论文研究的结论具体如下：
（1）总结归纳了 R 市编外用工存在的主要问题。比如管理主体不明确、管理制度不健全、监管体系不健全、权责边界不清晰、经费保障不到位等问题。这些问题的存在让 R 市在编外用工管理上出现混乱、行政成本增加、劳动力浪费、效率不高等问题。
（2）揭示了 R 市编外用工管理问题产生的原因。比如从政府自身方面的原因来看，包括服务岗位供需不平衡、人员编制管理不到位、编内人员管理不到位等；从政府外部方面的原因来看，包括编外用工更为灵活、劳务派遣市场混乱、就业思想和观念陈旧等。
针对 R 市编外用工管理存在的问题，给出了具体的对策建议，比如：明确管理主体，建立多元化用工体系；加强人力管理，健全编外人员管理办法；强化部门联动，建立完善监管体系；科学设立用工岗位，建立权责明晰的编外用工制度；完善激励机制，建立绩效考核办法。
本论文研究能为新时期 R 市编外用工规范化管理提供现实意义和指导价值。 通过本论文研究有利于探索今后政府在编外用工管理中容易忽视的问题，有利于挺高政府工作效率，提高政府公共服务能力与水平。本论文研究由于研究时间与笔者学术水平方面的限制，使得论文在研究深度、问题分析的全面性上存在一定的局限性，需要在今后的论文研究中进一步完善。
参考文献（略）