1. 绪论
1.1 选题背景、研究目的和意义
1.1.1 选题背景
民以食为天，食以安为重。世界上任何一个国家都把食品安全放在了极其重要的位置，食品安全也是衡量一个国家发展水平的重要标志，是基本的民生问题。当食品安全出现问题时，老百姓首先质疑的便是国家的相关监管部门，因此每个国家都在不断地探索如何提高食品安全监管的效率以及效能。以习近平同志为核心的新一届中央领导集体提出食品安全要覆盖从田间到餐桌的全过程，保障舌尖上的安全“要切实加强食品药品安全监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系，严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线”[1]。于 2015 年 10 月1 日起正式施行的新《食品安全法》充分体现习近平总书记“四个最严”要求，被称为“史上最严食安法”。
温州市苍南县，地处浙江省最南端，苍南东面濒临东海，西南连接福建省福鼎市，总面积达 1261.08 平方公里，常住人口 120 几万人，2018 年被授予“省级食品安全示范县”的称号。苍南县食品加工产业发展迅猛，食品生产企业众多，既有中国规模较大的熊猫乳品集团股份有限公司，百年历史的温州丁源兴食品股份有限公司，也有浙江省内耳熟能详的“老李”、“齐天乐”、“夏达”、“乡妹子”等名气较为耳熟能详的生产条件较好的食品生产加工企业，然而在苍南，生产软硬件较差的食品小作坊的数量远远多于食品生产企业。近年来，政府监管部门在不断努力加大对县内食品小作坊的监管力度，但由于监管对象数量较大、基层食品监管部门监管任务重、监管人员不足、时间和精力有限等因素均提升了苍南县食品小作坊的监管难度，仍是监管的薄弱环节。
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1.2 国内外研究进展
1.2.1 国外研究综述
很早以前，国外就开始对食品安全监管进行广泛而深入的研究，但是在指导食品加工小作坊进行生产方面进行的研究很少。当前国际上的研究主要集中在食品安全监管控制上。就目前的研究理论而言，国外有关食品安全监管的研究大多在监管部门和监管主体上进行。
在对监管部门的研究中，Alan Stone（1982）认为，监管是指为了限制和管理个体和组织的具体决议和政策，监管部门利用法律法规去达到这一目的的行为[2]。Antle（2002）认为，如果市场是竞争性结构市场这一假设成立，那么产品成本和产品质量两者之间是呈正相关关系，监管会提高产品成本，产品成本会因监管增加，因此政府需要确保对食品生产环节监管的有效性[3]。在进行社会资源优化配置方面，市场经济体制无疑是最有效的经济制度[4]。MarT（2005）认为，当市场上出现“柠檬现象”时，市场容易失去平衡，此时需要外来力量的强制介入解决这一现象带来的问题[5]。丹尼尔.史普博(2008)认为，食品安全的监管纷繁复杂，是部门权力使用的过程，在这个过程中，企业需要获取更大的盈利，消费者想要物优价低，政府只想保障食品安全[6]。Christine Cochran（2015）告诉我们，美国的食品安全实行联合监管，由多个部门共同负责，而在新加坡、澳洲等国家，食品安全所有环节的监管责任均由一个部门承担[7]。
在监管主体研究中，Tompkin（2001）食品生产者作为食品安全第一责任主体，政府负责监督生产者是否践行了食品安全责任，两者应一起保障食品安全[8]。Adrie（2005）认为，食品安全体系能否高效运转主要取决于监管机构间运行的配合度高低[9]。Dyckman L J（2010）认为，确定单一的食品安全监管主体，对食品安全监管统一负责，能够较好的避免监管资源浪费现象，进一步提高监管资源优化配置，逐步促进食品监管效率的提升[10]。
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2. 相关概念及理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 食品小作坊界定
食品小作坊是指在法律或法规允许的范围内，在固定的生产加工场所，从事没有预先进行定量或简易包装、生产场所小、生产体量小的食品生产加工，亦称食品生产加工小作坊。
（1）在国家层面上的范围界定
《食品安全法》中，关于食品生产加工小作坊的定义和范围，尚未建立相关规定，但在全国各省立法中这是不可避免会遇到的问题。目前，相对权威的定义有以下两个：
一方面，国家质量监督检验检疫总局于 2007 年 6 月发布的《关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》中对食品小作坊进行了定义：生产加工场所固定，生产条件简单，固定从业人员数量少，进行传统的低风险食品生产和加工活动（不包括现做现卖），并且没有获取食品生产单位许可证的生产组织或个人。
另一方面，国家质量监督检验检疫总局于 2009 年 5 月发布了《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求（GB/T23734-2009）》。上述要求中对食品小作坊的定义如下：根据相应的法律和法规，从事食品生产的单位和个人，设在固定的地点，人员较少，生产产能低，无需使用包装，从事具有固定销售区域的食品的生产加工（不包括现场生产和销售）。
图 3-1 苍南县市场监督管理局在职人员年龄分布
2.2 理论基础
2.2.1 信息不对称理论
20 世纪 70 年代，GAkerloft 提出了信息不对称理论。该理论指出，信息的交换效率和市场经济的发展不可分割。根据这一理论，食品安全管理涉及的三方出现信息获取不对称的纰漏。一是由于在买卖双方之间，销售者一方始终对食品安全信息的掌握一直有着不可比拟的优势，而消费者却无法获得有关食品安全确切的有效信息，这是消费者容易遭受不安全食品困扰的主要缘由。二是食品安全难以监控，食品生产商或分销商没有完全地、毫无保留地向社会群众公开食品安全信息，由此造成监管部门在监管过程中困难重重。三是食品消费方出于对种种原因的担心，也会选择性地隐瞒部分食品安全信息，此举会大大降低食品安全管理的有效性[23]。杜志浩认为，食品贸易与常规商品贸易不同，参与食品买卖的双方没有能够获取相同量食品的信息，导致双方信息获取上的不对称，而这种类型的信息不平等的出现会导致大量的良币将被劣币驱逐出市场[24]。
在苍南县食品小作坊监管中信息不对称现象较为突出，由于生产者和消费者在相关知识认知上的限制，对食品相关安全知识、消费者权益保护等知识获取不足，对如何判断食品近期外包装标签标识是否符合规定、对生产加工工艺是否合理存在知识盲区。作为消费者和生产经营者，只能通过相关宣传媒介了解食品生产和食品安全知识，然后根据自己的基础认知，做出消费选择。基于食品安全的公共属性，通过政府的监管，可以适当弥补食品安全监管信息不对称的情况。比如，通过公开向大众告知食品小作坊的生产和销售以及监管中所有过程的信息，可以确保公众更多的知道并了解食品安全信息；消费者也可以被指引从标签上获得食品信息，并肉眼判断其是否符合安全标准，从而区分食品质量，提高消费者筛选食品的判断力。
图 3-2 苍南县食品小作坊分布情况
3 苍南县食品生产加工小作坊监管现状........................................12
3.1 苍南县食品生产加工小作坊监管的发展历程与相关要素.............................12
3.1.1 苍南县食品生产加工小作坊监管的发展历程..........................12
3.1.2 苍南县食品生产加工小作坊的监管要素...................................13
4 苍南县食品生产加工小作坊监管存在问题及成因分析..........................22
4.1 苍南县食品生产加工小作坊监管存在问题........................ 22
4.1.1 监管主体力量尚不充足.................................. 22
4.1.2 监管客体责任意识薄弱.............................. 27
5 完善苍南县食品生产加工小作坊监管的对策..........................32
5.1 强化监管主体责任提高监管成效......................32
5.1.1 提升监管人员业务素质.......................... 32
5.1.2 打造专业化监管队伍........................33
5. 完善苍南县食品生产加工小作坊监管的对策
5.1 强化监管主体责任提高监管成效
一般而言，政府管理市场主体是为了服务市场主体、维护市场秩序，使人民群众的权益不受侵害。政府失灵，指的是“政府本身也存在一些缺陷，从而无法完全履行政府职能。苍南县市场监督管理局在对食品生产加工小作坊进行监管时，最终目标应该是保障公共安全，维护消费群体的合法权利。若想达到很好的监管效果，在监管主体的不足上，需要了解并进行优化设计，提出前沿性的思路，全力进行科学有效的监管，确保小作坊食品安全。
5.1.1 提升监管人员业务素质
苍南县市场监督管理局作为县政府直属执法机关，只能争取不打折扣地实施和落实政策。打仗没有装备，军队就会败亡，军队没有粮草，军心就会乱。同样道理，食品安全监管同样需要苍南县政府提供充足的人员、金钱和设备的保障。尤其在人财物上，县局也应该尽多向基层市场监管所倾斜，为食品监管队伍建设提供强有力的保障。
此外，鉴于监管人员的素质和执法效果密切相关，苍南县食品小作坊监管人员的整体情况是存在年龄断层现象，整体年龄偏大、文化水平偏低、结构不合理，在接受新知识上存在局限，这就需要苍南县市场监督管理局和上级部门加大监管人员的培训力度，培训内容以监管业务知识和职业道德建设为主，同时注意培训的方式，选择更易于接受并且实用的、效率高的培训方式。此外，在加大培训的基础上，要将专业技能及职业道德考核常态化，确保监管人员水平和素质的真正提升。
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6. 结论与展望
6.1 结论
本文选取食品小作坊监管问题作为主体研究对象，以社会治理理论、信息不对称理论以及政府失灵理论为理论依据，选取苍南县为实证研究地域，研究分析结论如下：
在苍南县食品小作坊监管现状及存在的问题方面，苍南县食品安全监管部门通过对食品小作坊的摸底排查、建立小作坊经营户档案、加强事中事后监管、食品抽检和智慧监管相结合等一系列措施，切实提高了食品小作坊的监管水平。但是依法监管存在难点：监管主体力量尚不充足、监管客体责任意识薄弱、监管手段成效差强人意、社会力量参与意识不强等问题，阻碍了苍南县食品小作坊的有效监管。
苍南县食品小作坊安全监管存在问题的成因及对策：通过分析，总结造成食品小作坊监管存在问题的主要原因有：主客观因素制约监管主体水平提升、内外因导致监管客体思想行为偏差、监督媒介单一且积极性不高、监管手段运用效果较差。因此需要通过一是强化监管主体责任提高监管成效；二是引导监管客体树立自律意识；三是创新日常监管手段；四是完善信息公开与社会共治同步来完善苍南县食品小作坊的监管。
参考文献（略）