一、 研究背景
十八大报告提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，即“新四化”道路。其中，工业化、信息化及农业现代化是从三大产业角度出发提出的，而新型城镇化独树一帜，可见其重要性。李克强也在多次讲话和会议中提出新型城镇化道路，他指出，中国已进入中等收入国家行列，但发展还很不平衡，尤其是城乡差距量大面广，差距就是潜力，未来几十年最大的发展潜力在城镇化。图1显示的是2002到2012年这十年城镇化率的变化，可见城镇化已成我国经济社会发展的必然趋势。
在城镇化背景下，由于城市建设及整合规划的需要，使得农民的农用土地以及农村居住地被迫转化为非农业用地。农民失去土地后，一方面丧失土地保障，成为城市居民；另一方面又没有城市居民的福利保障及工资待遇，成为一类处于尴尬境地的特殊群体。按照“十二五”规划，我国城镇化速度每年增0.8个百分点，意味着每年将有1100万人口进入城市。另《全国土地利用总体规划纲要》指出，2000年至2030年的30年占用耕地将达到5450万亩。按照人均耕地不足0.7亩算，每征用1亩地意味着1.43个人失去土地，也就是说到2030年我国失去土地的农民将达到1.12亿。有效的安置这一数额庞大的群体，保障他们在生活及心理上真正融入城市，这对于社会稳定及新城镇化建设至关重要。
农民失去土地后，由于劳动能力弱，文化水平低，思想观念较为落后，城市融入效果并不理想，许多农民失去土地后成为“无地、无业、无保障”新三无群体。虽然由政府主导的失地农民社会保障制度在各地以不同程度和形式展开，取得一些成效，但是，由于政府公共性的缺失，导致失地农民社会保障制度不完善、法律监管力度不够、土地补偿机制漏洞百出等现象的产生。失地农民失去土地保障后，基本生活得不到有效保障，处境让人担忧。
二、 基本概念界定
（一）失地农民
陈绍军（2009）认为失地农民是指在城市化、工业化进程中，由于政府土地征收行为导致的土地全部被征用或征地后人均实有耕地不足一定数量的农民。
黄建伟（2009）把失地农民定义为一类法律主体，因为从法律角度来看，失地农民失去土地的同时也失去了土地上包括的财产权利、就业权利以及基本生活保障权利。其在界定失地农民的概念时，认为其有广义、中义和狭义之分。如图2所示，从第一到第四象限分别指主动的完全失去土地的农民、主动的部分失去土地的农民、被动的部分失去土地的农民及被动的完全失去土地的农民。广义上的失地农民即指包括四个象限的失地农民法律主体，即主动或被动失去所有或部分土地的农民；中义的指包括两个或三个象限的失地农民法律主体；狭义的即指只包括一个象限的失地农民法律主体。
本文中指的失地农民主要是指被动的完全失去土地的农民，即第四象限所表示的失地农民法律主体。“被动”表示没有做好心理准备以及没有从心理角度完全接受征地的农民，是由于国家、机构或个人的需要，依据相关法律规定农民被迫放弃土地承包经营权以及其他衍生权。与主动城市化的农村迁移劳动力相比，当前失地农民基本上属于被动城市化的群体，劳动力的转移具有非自愿性、彻底性和不可逆性。 “完全”即指身份发生根本性转变，完全丧失土地保障以及土地所包含的一切权利，并且在今后的劳动中，与之前自身所拥有的土地资源完全脱离，其生活状态也被迫随之发生很大改变。这类被动的完全丧失土地资源的失地农民，其最具有代表性，对其合理有效的补偿安置十分必要。
（二）政府公共性
当前，我国面临推进政府职能转变和构建服务型政府的问题，致使公共性理论及政府公共性研究随之兴起。
公共性起源于古希腊词汇“Pubes”或“Maturity”，意指社会层面的非个体性，在古希腊政治社会里与早期明主相关联。 它的一般含义是指人在实践活动中所表现出来的一种社会属性，是在人的利己性与利他性的整合中形成的人类生存的共和性，体现了人与人之间的相依性。在这个过程中，人既不断为生存创造条件，又不断实现自身价值和提升自我，推动社会发展。 政府公共性是指以政府为主体的公共组织，对在现实中由于人与人、人与组织的互动所构成的公共事务的认知所形成的、具有共同价值取向的理念。 其在本质上即表现为一种公共精神，一条维护公共利益至上性的群体价值判断标准。 黑龙江大学教军章教授在其《政府公共性的责任解读》一文中提到，政府公共性及其实现应该是我们试图解决“集体行动困境”最常规的方式之一。政府公共性是政府合法性的基础，在实际工作中，政府公共性主要是体现在保障和实现公共利益、维护社会公平与正义以及提供公共物品这三个方面。
对于失地农民补偿安置问题，政府公共性不可或缺。因为耕种土地对于农民来说是重要的经济来源途径，而失去土地就意味着丧失了这样一种天然的保障。政府作为国家的管理者以及公权的执行者，其必须发挥好公共性特征，为失地农民提供合理的补偿安置措施，保障其在城镇化过程中基本生存权不会受到侵害，并且应该共享城镇化带来的积极成果。
三、 失地农民补偿安置制度政府公共性缺失表现
现阶段我国失地农民补偿安置呈“碎片化”现象，各地区差异比较大，没有统一的标准。但从总体来看，补偿标准比较低，补偿项目少，且没有全面配套的社会保障制度，难以保障失地农民的可持续性生计问题。
（一） 补偿安置制度设计不合理
1． 补偿标准低，无法可持续保障失地农民基本生活
根据《中华人民共和国土地管理法》以及国务院[2004]28号文件规定，失地农民土地补偿费用为该征土地被征用前3年平均年产值的15至30倍，安置费为4到6倍。”由于农业收入受气候影响比较大，具有很大不确定性，单纯的以前三年平均产值为标准有失公平性，且此补偿费用远远小于农民进城生活的成本。如果1亩水稻年均产值大约3000元，乘上《土地管理法》所规定的最高倍数（30倍），失地补偿也不过每亩9万元。但是对于之前完全依赖土地生存的农民来说，由于自身能力限制以及社会排斥等原因，失去土地后生活来源受阻，将面临长期的生活困难。另外，国家重点项目补偿标准也比较低。如2010年，湖北省宜昌市一般建设性用地最低补偿标准为5.5万元/亩，而宜万铁路和高速公路的征地费用仅为7000元/亩和9000元/亩，其中宜万铁路在伍家岗区征地费用总缺口1.6亿元，现到账才1000多万，在补偿标准已经明显偏低的情况下，被征地农民却不能及时得到应有的补偿。
2．补偿项目设计不合理
目前，我国大部分地区采取的失地农民补偿方式主要是一次性现金补偿，难以维持失地农民生活的可持续性。表1来源于2012年武汉大学社会保障研究中心以武汉市中心城区和远城区的失地农民为总体的调查数据。此次调查发放问卷1200余份，有效回收问卷997份，有效问卷回收率90％。从表1可见，采取一次性补偿金方式的占比重达到94.46%，但是失地农民中期望此种补偿方式只有66.09%，对就业安置以及土地分红的期望也比较高，分别为61.96%和50.45%，然而实际上，获得这两中补偿方式的人数只达到2.92%和14.80%。因为对于失地农民来说，相对于一次性现金补偿，就业安置和土地分红具有长期的受益性，受到更大的欢迎。然而，对于土地分红制度，中央政府及各地方政府目前并没有对此明文规定，没能提供失地农民此项权利。另外，由政府组织开展的失地农民技能培训不到位。由于监督不够以及信息不对称，部分劳动机构只做表面工程，应付上级，缺乏跟踪和反馈。使得技能培训和就业促进没能达到应有的效果，失地农民就业依然面临很大问题。
失地农民作为城镇化过程中的产物，在城镇化过程中，他们失去以往的土地保障，同时由于知识文化水平以及劳动技能有限，很难在劳动力市场上找到满足基本生活需要的工作，其生活保障应该由政府承担责任。
目前，我国社会保障制度呈现城乡二元化状态，城乡社会保障制度差距比较大。例如，就医疗保障而言，农村居民实行的是新型农村合作医疗保险制度，而城市中采用的是城市居民医疗保险和城镇职工医疗保险，城乡居民在医疗保险的缴费办法、报销方式及管理机制等方面都存在很大差异。这种差异性的存在，导致失地农民进入城市后，心理上产生落差感，很难真正融入城市生活，这与新城镇化的内涵是相背离的。
从调查数据表1中可以看出，就武汉市失地农民调研对象来看，只有半数的失地农民得到了社保安置，然而对期望得到社保安置失地农民的比例达到78.30%，可见社保安置力度远远不够。这主要体现在三个方面：一是政府户籍改革力度不够，有很大一部分失地农民依然还是农村户口，如表1中调研对象只有16.62%的失地农民获得城市户口，83.38%的失地农民依然是农村户口。户籍差异，必然导致失地农民很难享受城市的保障及福利。且即使是转为城市户口的失地农民，由于制度跟进效率不够，失地农民的保障依然没有纳入城市居民保障之中，其得到的保障水平相当低；二是政府对失地农民社会保障投入不够，重短期收益而忽视长远利益的现象存在，且失地农民社会保障制度项目单一，只能保基本生活，没有考虑其发展需求；三是缺乏社会保障精算基础，很多地区的保费是根据土地补偿金的一定比例缴纳，随意性比较大。另外，由于失地农民社保基金一般由县（区）政府管理，但对于保障基金如何运营管理和监督，各地没有明确的成文规定，制度漏洞大，影响失地农民社会保障制度的有效性。
（三）相关法律制度滞后
当前失地农民的补偿安置政策主要由三部分组成：一是国务院颁布的规范性文件，如《国务院过于加强土地调控有关问题的通知》、《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导的通知》；二是国务院职能部门发布的规范性文件，如《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》；三是地方政府根据当地情况及实际需要制定的一些地方性文件，如《山东省土地征收管理办法》。由于上述文件都属于政策性规定，不是法律性条文，强制性和权威性都不及法律。这就导致在了实际安置补偿过程中，存在侵犯失地农民利益的现象时有发生。依照有关规定，对失地农民的征地补偿费应该占到土地收益总额的68.6%，但实际上农民只得到5%~10%，村集体得到25%~30%，村以上政府及部门确得到了60%~70%。 可见，土地征用补偿机制很难保证公平合理性，再加上信息不对称及政府信息披露制度不完善，失地农民的基本权益很难得到保障。
四、 失地农民补偿安置制度政府公共性缺失的原因分析
（一）政府盲目追求城镇化率
目前各级政府对新一轮城镇化进程干劲十足，但是对新型城镇化的理解和执行存在偏差。许多地方政府提出了“全域城市化”的目标，有些官员甚至喊出“不干农业，消灭农村”的极端论调。
新城镇化道路应该是一条稳定和谐可持续的发展道路，虽然城镇化率是衡量城市现代化水平的一个重要指标，但是对城镇化率的盲目崇拜，无疑将导致比GDP崇拜更为严重的恶果。在城镇化过程中，必须考虑中国现实国情，即中国是一个农业大国，农民人口众多。即使当前拥有超过50%的城镇化率，但是农业人口依然有6.7亿人。相比同一城镇化率的英国、巴西，其农业人口仅1300万人和4500万人。
中国的城镇化道路，不是剥削农民、铲除农业、消灭农村，而是富裕农民、推动农业现代化、促进农村经济发展，实现“美丽乡村”建设。盲目追求城镇化，城镇人口增长了，城市面积扩大了，但是被城镇化的失地农民生活水平并没有得到提高，处于一种“半城镇化”的状态，相应的住房、就业、养老、医疗等无合理保障。这样的城镇化只不过是空壳和表象，没有实质性的改变。
（二）政府利用行政职权寻租
由于我国土地产权不明晰以及土地征收补偿机制不完善，导致在征地过程中失地农民的利益受到侵害。政府利用职权之便，在征地过程中，获得高额“租金”。这种寻租收入主要来源于两种途径：一是“土地置换”。低价征地，高价卖地，从中获取高额利差；二是税费收入。地方政府和相关部门借征地和出让之际，征收名目繁多的税目，如征地管理费、耕地占用费等，以增加财政收入。这种寻租在一定程度上形成了“土地征占越多，政府利益越大，部门福利越好”的现象。且在涉及土地利益的博弈中，各个相关主体遇到权利时就相互争夺；遇到责任时，则互相推诿，无人负责。失地农民作为弱势群体，往往在各方权益之争时成为牺牲品。 就是在这样一种寻租利益的推动下，地方政府违法征地、强制征地、过度征地的现象持续上演，产生大量失地农民，其中还有一批是非必要性失地的农民，他们的权力和利益受到侵害，失去土地进入城市，但没有得到城市生活的待遇。对于政府的利益寻租以及公共性的缺失，他们缺乏反抗的机会和能力。
（三）政府职能越位
当前，我国的征地程序分为征地批准程序和征地补偿程序。以大型建设项目为例，征地批准程序为：第一，建设项目得到国务院或者省政府批准；第二，建设单位向市、县政府地政部门提出建设用地申请；第三，市、县政府地政部门审查后拟订征收土地等方案；第四，经市、县政府同意后逐级上报；第五，征收土地等方案依法由国务院或者省政府批准。征地补偿程序为：第一，市、县政府在被征收土地所在地发布征地公告，公告内容包括批准征地机关、批准文号、征收土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法、办理征地补偿的期限等；第二，被征地所有权人及使用权人携带相关证件按照公告指定的政府地政部门办理征地补偿登记；第三，市、县政府地政部门会同有关单位拟定征地补偿方案；第四，市、县政府确定征地补偿方案；第五，县级以上市政部门实施征地补偿方案；第六，被征地单位和个人按照规定期限交付土地。从此征地程序中可以看出，整个过程主要是建设单位和各级政府及相关部门的沟通，而农民并没有发挥主动权的余地，只能被动的“被公告”，而不是作为利益相关方而参与到征地过程，进行诸如征地许可、补偿标准、安置办法、征地时间等方面的参与协商。原有的土地使用者和最终土地获得者没有直接的谈判和交易，土地最终获得者只需与国土部门及地方政府协商，不需要考虑失地农民的需求。可见，从征地到公地的全过程中，政府完全垄断着农村集体土地，这是政府职能的越位，造成补偿主体间信息不对称。 且上级部门颁布的征地补偿、被征地农民社会保障规章制度及文件政策，无法顺利落实下去，存在滥用政府的权威和信任违法征收土地的现象，并对失地农民进行最简单的、无法持久的安置或未能建立相应的基本保障措施，侵犯失地农民的合法权益。
五、 失地农民征地补偿安置制度政府公共性缺失的防治
（一）强化政府公共意识，打造“服务型政府”
目前，我国正处于从统治型政府向服务型政府转变的时期。十八大报告中明确提出，要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。在征地过程中，政府、村集体和农民等相关主体中，农民的力量最薄弱，缺乏维权意识和维权能力。村委会主要也听从上级政府的指示，宁愿牺牲村民利益也要对上级政府负责。最有力量承担起保障农民权益的是政府，因此政府尤其是地方政府要发挥好服务型政府的作用，转变观念和行为，积极维护失地农民的切身利益。 具体主要体现在三个方面：其一，要避免自利性心理的存在，不能以获得寻租利益为目的而侵害到农民的利益。政府作为国家的性质机关，代表广大人民行使国家权力，其本身就应该是一种服务性的机构，要忠于人民赋予的权力为广大人民群众谋取利益；其二，不能盲目追求GDP的增长和城镇化率的提高。使用GDP和城镇化率这样的概念是为了衡量经济增长以及城市现代化水平，它们只是个衡量指标，并不是一切工作的目的，真正的目的是提高人们的生活质量，满足人们日益增长的物质文化需要。其三，提供公共服务，提高失地农民的生活水平。失地农民进入城市后面临就业、养老、医疗及子女教育等问题，如果解决不好必然会引发严重的社会问题。政府应该对此发挥公共性，为其提供恰当的公共产品，包括各种保障制度、公共福利设施以及就业培训等内容。
（二）完善监督机制，惩治政府部门的自利性行为
对地方政府、地政部门以及其他相关部门的监督是十分必要的。因为从征地程序及补偿程序中可见，他们与农民失去土地后的赔偿及安置密切相关。如果，其中出现贪污腐败现象，那么对于力量薄弱的失地农民来说，他们很难与政府相抗衡，无法维护自身权利。这里就必须有一个力量强大的监督体制，对政府行为进行约束和监督，有效的避免侵害农民的事情发生。且一旦发现政府寻租倾向产生要及时制止，杜绝非法行为的产生。
2011年《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》要求各级纪检监察机关按照十七届中央纪委第六次全会部署，切实加强对征地拆迁政策规定执行情况的监督检查，坚决制止和纠正违法违规强制征地拆迁行为。通知强调，要督促地方政府及有关部门畅通被征地拆迁群众反映问题、表达诉求的渠道，广泛听取群众意见，妥善解决群众的合理诉求，紧紧依靠群众的支持和参与开展征地拆迁。要督促地方政府和有关部门依法履行职责，建立健全矛盾纠纷排查调处机制，及时解决苗头性、倾向性问题，防止矛盾纠纷积累激化。要及时总结依法拆迁、“阳光”拆迁、和谐拆迁的好经验、好做法，组织力量进行宣传报道；对群众反映强烈的突出问题和突发性事件，依法妥善处置，及时回应社会关切。
虽然，我国一直积极制定和完善监督机制，但是由于体制与国情特点，我国的监督机制经常没有发挥很好的作用，这种弊端对于各项工作都是很不利的，必须积极探索解决措施，完善披露机制和内部透明化，保障政府机构的廉洁性和公共性，为实现广大失地农民的利益服务。
（三）健全法律法规，使得政府依法征地、补偿及安置
由于法律特有的强制性和权威性，在国家的政治经济生活中可以发挥很大的效用。在征地过程中也是如此，有效的法律规范和导向，可以使得政府在征地、补偿及安置中必须按照规定来办事，减少侵害失地农民权益的事件发生。然而，目前，我国保障失地农民的法律是缺乏的，只有几个政策性的文件对原则性的事项进行规定，缺少具体的、详细的法律条文规范。这使得近些年来，许多地方接连发生因征地协商不妥的恶性事件。对于此类事件，法律规定的有两种解决办法：一是《土地管理法实施条例》第25条中规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府进行协调；协调解决不成的，由批准征用土地的人民政府解决”。二是通过法律诉讼。而我国没有《征用土地法》，《宪法》和《土地管理法》中对土地征用补偿的内容不完备，在实际的司法裁定中，很多案件的审理只能自行裁定。因此，亟需制定和健全关于征地补偿和安置方面的法律法规，把土地征用纳入法制化的轨道。
参考文献：
[1]Walker, A. The Strategy of Inequality, in Walker, A. &Walker, C(Ed), Britain pided: the growth of social exclusion in 1980s and 1990s, London: CPAG, 1997.
[2]Swagato Sarkar.The impossibility of just land Acquisition [N].Econnomic&Political Weekly, October8, 2011.
[3]H•孟德拉斯.农民的终结[M].李培林译.北京:社会科学文献出版社,2010.
[4]崔涛.改革和完善失地农民社会保障制度的法律向度[J].行政论坛,2012(6).
[5]宋辉,郝龙.反社会排斥：失地农民集体导向性社区及其发展策略构建[J].求实,2013(3).
[6]王珊珊,郝勇,张现童.我国失地农民社会保障制度研究综述[J].社会保障研究,2010(2).
[7]李淑霞.论永久性失地农民的养老保障问题[J].农业经济,2013(3).
[8]陈刚.建立失地农民社会保障体系的思考[J].经济研究参考,2008(41).
[9]王世联.农村征地收益分配与失地农民社会保障制度研究综述[J].经济纵横,2008(9).
[10]秋实,杨一凡,林冰.失地农民的补偿安置实与经验[J].甘肃农业,2008(6).
[11]申沛.我国失地农民补偿安置政策中现存问题探析[J].理论观察,2008(1).
[12]谢中,江华.工业化进程中失地农民安置问题探讨[J].南方农村,2009(5).
[13]宋慧颖,宋志英.城市化进程中征地补偿安置机制的对策研究[J].城市,2009(2).
[14]李小江.对构建“2+l+N“征地补偿安置模式的初步构想[J].科技信息,2010(33).
[15]王同新.政府公共性的学理探源与当代回应[J].行政论坛,2010,17(3).
[16]何颖.政府公共性与和谐社会的构建[J].社会科学战线,2005(4).