第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
我国幅员辽阔、地形气候复杂多变，旱涝等自然灾害发生频繁，农业本身的弱质性进一步被放大，从而也就决定了防洪、抗旱始终是我国农业发展所必须面临的两大重要任务，而推动这两大任务顺利完成的重要物质手段之一就是实现包括农田水利设施在内的农村基础设施的有效治理，因为农田水利基础设施的基本功能在于灌溉和排涝。虽然自然灾害是我国水旱灾害频频出现的主因，但是“治理性干旱”的出现毫无疑问与农田水利设施的制度设计与规则息息相关，尤其是“最后一公里问题”大大限制了农田水利设施的灌溉和排水功能。
党的十八大指出：“解决好‘三农’即农业农村农民问题是全党工作重中之重”。完善的农田水利设施是农业现代化道路建设过程中的基石，与农业、农村发展及国家粮食安全密切相关。2011 年发布的中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》成为我国农田水利设施治理模式的重要转折点。2012-2016 年中央一号文件相继提出我国农田水利建设亟需建立健全农田水利建设管护机制及水权制度，完善小型农田水利设施，并建立节水奖励和精准补贴机制，鼓励社会资本参与小型农田水利工程治理。2017 年中央一号文件要求推进重大水利工程建设并大力推广节水灌溉技术。近年来，随着国家惠农、富农、强农政策的陆续出台和有效实施，农田水利设施治理不断改善，但“国家管不到、集体管不好、农民管不了”的现象依然存在，农田水利设施质量老化、运行恶化、效益退化等难题并未得到根治，农田水利“最后一公里”问题依然严重。因此研究农田水利设施治理绩效对缓解农田水利设施空间发展不平衡、解决农田水利设施供给不足、供给主体错位、管护主体缺位等问题，设计因地制宜的农田水利设施治理措施，加快农业现代化建设步伐意义重大。
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1.2 国内外研究动态
1.2.1 国外研究动态
相对于国内农田水利设施治理的提法，国外学者的相关研究更倾向于灌溉管理的说法。20 世纪 80 年代以来，学术界沿着治理理论、产权制度和治理效率对作为公共池塘资源的农田水利展开了一系列研究。
1.2.1.1 农田水利治理绩效评价方法研究
Aliasghar（2013）等提出在所有农田水利治理绩效的影响因素中，首要因素是管理制度，持相似观点的还有 Greg（2011）等[11]-[12]。Mabry（1996）、Andrew（2011）等都认为小型灌溉项目对农业生产和收入影响更大，后者还发现大型灌溉项目对人均消费影响更大，因此，市场整合和非农业外部性有利于从灌溉项目中实现农业剩余[13][7]。Hitoshi（2011）等实证分析了撒哈拉以南非洲的农田水利设施治理绩效后认为规模经济除了会出现在大型灌溉管理项目中外，也会出现在小微型项目中，但大型水利项目花费更高的间接成本[14]。Gholikandi（2009）等、Brinegar（2009）等认为政府的农业节水补贴和水利财政支出可以促进私人投资、增加农业产量、农民收入、农田灌溉面积以及水资源利用率[15]-[16]。
J.Mabry（1996）深入剖析小型农田水利设施改革后提出当地农民用水组织虽然能促进粮食增产，但也存在诸如无法公平地实现该类治理体系下的公共物品治理原则的缺点[17]。MeinzenDick（1996）以巴基斯坦机电井为研究案例，证实了机电井的私人治理效率大大高于公共机电井的治理效率，故而得出农田水利设施私有产权改革有助于提高其运行效率[18]。Berbel（2000）等经研究认为尽管水资源属于公共物品，但是采用收取水费的办法不仅能够提高水资源的使用效率，还能增强用水户节约用水的意识[19]。Raju（2001）、Murat Yercan（2003）等实证研究表明，选取用水户协会治理模式能在很大程度上降低管水成本，提高水资源配置效率 [20]-[21]。相反 Filiz D.C（2008）的研究却提出仅 19%的用水户赞同农田水利设施产权转移有助于提高灌溉用水效率[22]。Kloezen（1996）等以斯里兰卡的农田水利改革为例，灌溉用水质量与效率在实施农田水利设施产权改革之后并未显著提高[23]。
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第 2 章 农田水利设施治理的基本范畴和理论
2.1 农田水利设施治理的基本范畴
2.1.1 农田水利设施的内涵
2.1.1.1 农田水利设施的基本概念
农田水利是指防止农田水旱、盐碱等灾害，用于农田灌概、耕地排水等农业基础设施的总称。国外一般是指灌概、排水，综合使用农田灌概技术、农田引水工程、库区集雨工程、耕地水土保持、小型河道治理、农村水电、牧区水利等工程技术措施对农业水资源进行分配使用，并结合农业科学技术和管理手段改土培肥、扩大土地利用，以达到提高农业生产规模和粮食产量的目的。国内学者倪焱平，钱焕欢（2007）等认为农田水利设施主要包括由取水枢纽、输水配水系统、田间调节系统、排水系统、容泄区和各种灌排建筑物等组成农田灌排渠系统设施以及由小型水库设施、小型抽水站等组成的截留提水设施和用于水土保持的基础设施[51]。杨志勇（2010）则提出农田水利基础设施应包含；输水配水设施（渠道、管道、间口等）；蓄水设施（水库、塘顷、水池等）；引水设施（拦河间项、引水阐、截潜流等）；排涝降溃设施（排水间、排溃累站、排水沟、地下暗管等）；提水设施（索站、机井等）；田间灌水设施（灌水沟、哇、喷灌、滴灌等）；防洪设施（保护村镇、农田的圩堤、河道堤防等）等内容[52]。本文将农田水利设施定义为：农田排灌及引水渠道系统；防洪及蓄水水库；旱涝保收应急蓄水系统；生态维护和农村基本用水系统等。
2.1.1.2 农田水利设施类型
农田水利设施最重要的功能即为农业生产提供水资源与灌溉排涝服务。农村地形地貌的复杂性、水资源拥有量的差异性两大特征导致农田水利设施规模与形态存在差异性。按规模大小可以将农田水利设施分为大、中、小型农田水利设施，其主要内容、经济作用、社会作用、服务范围、受益原则与对象、利益关系、资金来源与投资力度等区别见表 2-1。
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2.2 农田水利设施治理的基础理论
2.2.1 产权理论
产权理论以 J.K.Galbraith 与 R.H.Coase 为主要代表，其基本研究问题为产权初始权利的界定。产权理论指出经济学围绕权利的交易而展开，产权模糊不清会导致市场失灵。明晰的产权制度是整体经济运行的基石并且对经济组织的运行效率起决定性作用。一方面，产权可作为一种约束机制规范人的经济行为，初始产权配置将对财产的分配效率产生决定性影响；另一方面，产权可作为一种激励机制，倘若一经济组织内部产权界定清晰，就会减少“外部性”与“搭便车”现象，激励财产所有者创造出更大的价值。产权的约束与激励机制互相牵制，共同促进资源配置效率的提高。因此根据产权理论，明晰农田水利设施产权，可间接提高农田水利设施“建、管、护”效率。从产权制度的研究历程来看，科斯详细阐释了产权发挥作用的内在机制，提出市场交易之所以能顺利进行是因为产权界定清晰，其科斯定理很好地辅证了这一观点。即只要产权的初始界定明确且交易成本很小或者为零，则市场均衡状态下的结果总能实现帕累托最优 [55]-[56]。然而在实际生活当中，由于交易成本不可能为零且由于策略性行为的存在，就不会出现科斯定理中所说的那种帕累托理想状态。
2.2.2 公共物品理论
公共物品是与私人物品相对的一种产品。1954 年，著名经济学者萨缪尔森对公共物品的定义是：每一个该物品的消费者在使用时不会造成他人对这种物品消费量的减少。例如，国防安全、公共公园、公共图书馆、公路等旨在于迎合社会群众公共需求的基础设施。一部分经济学者经研究提出非竞争性和非排他性是公共物品的两大基本属性，也有一些经济学家对公共物品的特性做了如下补充：在效用的获得上具有完整性且在消费上具有强制性。私人物品的排他性指的是当某个消费者买进并占用某一公共物品后，除了占有者自愿赠送、转让、移交该物品的使用权，否则其他消费者不能再进入使用。相对地，非排他性是指消费者能无偿使用公共产品，技术上无法控制并排除不付费使用的消费者。公共物品的非竞用性则是指它能同时被很多人共同消费和使用，某一个消费者的进入或退出对其他消费者使用该产品并不会产生影响。每一位使用者均无法干涉公共物品的消费，他们享用的是公共物品给他们带来的整体效益，并非被拆分开来的局部利益。正是由于公共物品的两大基本属性的存在，私人提供公共物品无法消除其外部性，私人也没有提供公共物品的激励和意愿，长此以往会导致公共物品供给不足，社会整体福利缺失，资源配置无法实现帕累托最优状态，因此一般情况下，政府是公共物品的主要供给方。
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第 3 章 湖南省农田水利设施治理现状分析 .............................. 17
3.1 湖南省农业发展基本情况 ....................................... 173.2 湖南省农田水利设施治理现状 .................................. 18
第 4 章 湖南省农田水利设施治理绩效分析 ——基于山地区、丘陵区和平原区九个市（州）的数据 ................... 26
4.1 DEA 方法的基本原理及模型 ....................... 26
4.1.1 DEA 基本原理 .................................... 26
4.1.2 DEA 基本模型 ................................. 26
第 5 章 国外农田水利设施治理实践经验及启示 ............................ 36
5.1 发达国家农田水利设施治理实践 .................................. 36
5.1.1 美国的农田水利设施治理 ...................................... 36
5.1.2 日本的农田水利设施治理 ........................................ 37
第 5 章 国外农田水利设施治理实践经验及启示
5.1 发达国家农田水利设施治理实践
5.1.1 美国的农田水利设施治理
作为农业最发达国家之一的美国同时是世界上最大的粮食出口国，其高效的农田水利治理制度安排功不可没。美国不仅投入大量资金用于水利项目建设，依法治水，并利用市场机制提高政府水利投资资金的使用效率。
（1）允许并支持水利设施私有产权，农民积极参与治理。为鼓励农民投资农田水利设施，美国切实保障农田水利设施私有化。联邦政府对于那些急需兴建灌溉工程而又缺乏资金的农民提出的有关灌溉工程的申请都会迅速提供必需的长期无息或低息贷款，偿还期一般为 40-50 年，年息低至 3%。农民在偿清如数贷款后，就获得农田水利设施所有权。此外，联邦政府一般选择对贫困地区的农民进行赠款或零利率贷款的资助方式，通常情况下赠款占工程总投资的 20%。这大大提高了农民兴修水利设施的积极性。
（2）建立规范灌排工作的法律法规体系，明确各级政府的权责。为了保证农田灌溉工程在经济上可持续发展，美国法律不仅对农民所有和运营的水利设施在税收上给予一定优惠，而且给予政府部门农田水利设施中的部分公共权利。如美国在 1902年《垦务行动法》中规定，政府部门（卖方）与农民（买方）在建设农田水利上需事先签订协议。另外美国根据逐级分解财政压力思路，对联邦政府、州政府、受益农民进行了如下分工。
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第 6 章 提高农田水利设施治理绩效的政策建议
6.1 健全农田水利设施产权改革机制，提高投入资金整体利用效率
农田水利设施的准公共物品属性要求政府在农田水利设施治理过程当中充当主导者角色，因此通过强化公共财政职能，尤其是要优化湘中丘陵区与湘西山地区的农田水利治理中投入要素的结构以提高农田水利设施治理效率。当前农田水利设施治理效率低下的重要原因之一即水利设施产权不明，容易陷入“供给主体缺位、管理职责不清、设施维护不及时”的难题，加快构建农田水利设施产权改革势在必行，政府必须做到：一方面，在产权关系明晰的前提下，将财政投资形成的农田水利设施移交给现受益者、使用者和管理者，确保其真正拥有所有权；通过重置估价，将各级财政投资形成的农田水利设施项目转化为设施资产，完整体现设施价值形态；将单纯的实物形态管理转化为实物形态与价值形态双重管理，强化农田水利设施资产的完整核算方式；在保障农田水利设施发挥防洪排涝的社会效益的前提下，放活经营权、激活物权，充分发挥农田水利设施经济效益。另一方面，为保证各级政府、各水利职能管理部门将财政资金真正落实到“水、土”治理相关项目上，提高投入资金整体利用效率，可因地制宜参考日本“土地改良区”的实践经验，推行农田水利设施治理与农地整治“统筹兼顾、协同推进”的治理模式。同时可考虑将农田水利设施纳入到政府政绩考核体系，不仅可以监督政府对农田水利设施的建设、管理等工作，保持政务公开透明；还可以激励政府官员增加对农田水利设施治理意识，有助于发挥农田水利设施投入资金的最大效益。
参考文献（略）