第一章绪论
第一节问题的提出
社会保障制度正是政府承担这一责任时的必然选择。社会保障制度是经济发展和社会进步的必然产物，它所强调的互助共济、平等关爱等价值观念，正是政府为了弥补市场缺陷，改变市场重效率轻公平的主要手段。再者，政府通过财政在分配领域发挥作用比在生产领域进行干涉更容易为人们所接受，所以，政府社会保障责任的承担与履行也是政府间接调控经济的良好方式。制度化的社会保障是政府直接作用下的产物，因此，社会保障的改革就是通过推动政府进行合理的制度转变，而不是采取临时性、应对性的行为来脚痛医脚。故要弄清各种社会保障问题，了解社会保障各领域、各环节的具体操作，找出改革的内在动力，并设计未来的社会保障改革方向，都离不开对政府这一关键因素进行分析。
政府的社会保障投入指标是人们了解一国社会保障各种特征的关键所在，也是评判一国政府在整个社会保障领域承担责任大小的重要指标。作为社会保障制度存在和发展的物质基础，不管财政是否承担“兜底”责任，通过财政对社会保障投入都是政府义不容辞的责任。首先，作为公共物品或准公共物品的提供者、供给方，政府通过财政预算对社会保障投入，可以更好的统筹兼顾，以二次分配的方式维护社会公平，从而实现整个社会的稳定；其次，财政社会保障支出是一项基础性政策工具，可以在经济周期内通过收支规模和支出结构的变化影响总体供给和总体需求，从而实现宏观调控的目标，所以政府的社会保障支出是一种有效的经济调剂手段；再次，社会保障不仅具有经济功能，更体现了社会效益。它会产生巨大的外部效应，在改善居民的福利指数，调节收入分配关系，建立合理的收入分配机制方面效果明显。所以从投资收益的角度讲，财政对社会保障支出也是合算的。
我国现行的社会保障制度，是经济社会发展和公共选择的必然结果。建国以来，我国政府已经在社会保障的建立、运行、调整、改革与完善等方面承担起了不可替代的责任，在资金的筹集、管理、运营、发放等环节也充分体现出了自身的优势。可以说，我国的社会保障制度，由于政府的积极推动，已经在减少贫困，缩小收入差距，缓和社会矛盾等方面取得了长足进步。但社会保障领域必须充分发挥市场和政府（尤其是财政）的双重作用，因此政府在承担社保责任时，如何对责任量进行科学界定将直接决定整个社会保障领域的效率高低。由于制度尚未成熟，我国的社会保障仍存在许多问题，如制度覆盖不全面，大批人群仍游离于制度之外；群体间、城乡间、地区间待遇差距持续扩大等。这实际上也在一定程度上反应了政府在承担社会保障责任，尤其是支出责任方面的不均等。本来是倡导公平的社会保障制度，恰在一定程度上成为制造新的不公的根源。如果政府承担责任不合理，应发挥作用的地方没有很好发挥，不应介入的地方介入过深，势必导致社会保障领域乃至整个经济领域效率的损失。
我国政府虽然在社会保障中投入的资金逐年增加，但政府究竟要承担多大的支出责任，特别是一些强调权利义务对等的保险项目，政府、企业和个人究竟该如何划分责任比重，中央政府和地方政府又该如何分担投入责任，这一直是困扰我国政府社会保障改革的重要问题。如果责任承担过度势必造成财政压力，导致机构臃肿；如果责任承担不足，则起不到保障作用，甚至扩大贫富差距，削弱政府公信力。因此认清政府在承担社保责任时容易出现的不足和过度问题变的尤为重要。当然，除了资金投入量上的问题，现阶段我国财政在社会保障支出中还存在投入结构上的缺陷，在实际操作过程中，由于政府承担社保责任的不均等，不但扩大了人群间待遇差距，还导致各保障项目发展的不平衡。可以说，财政在社会保障中的盲目性投入，是我国社会保障发展畸轻畸重的重要原因之一。事实上，许多社会保障问题反应的正是这种财政行为的失灵，社会保障的改革实质上就是制度中政府责任和行为的调整过程。如何最大限度的使财政社会保障支出责任合理化，努力使经济效率和社会公平达到均衡，是下阶段我国社会保障改革面临的主要问题，所以对其进行系统研究具有重要的理论和实践意义，主要表现在以下几个方面：
第二章财政社会保障是政府的必然责任
第一节社会保障与政府责任、公共财政的关系密切
由于政府本身拥有权力这一稀缺资源并且在经济社会生活中处于特殊位置，使得政府在经济社会生活领域必须发挥特殊作用。作为管理主体，政府既要尊重市场特性，让其成为配置资源的基础手段；又要看到市场本身存在缺陷，在发挥“看不见手”作用的前提下，政府应适度对失灵领域进行调控，矫正市场参与主体的行为偏差，纠正“越轨”行为，由此决定政府有经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面的职责，责任型的政府必须在这些方面做好工作。包括社会保障在内的各项政策的制定和履行是政府承担责任和履行职能的主要方式，布坎南为代表的公共选择理论就将政府政策作为政府各种负效应的根源，如果政府无法制定好的政策，那么就无法保证资源的最佳配置。公共财政是国家或政府集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。它也是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制。在现代社会，公共财政体现的是政府行为和政府责任，是政府行政的物质基础，由于它主要着眼于满足社会公共需要，在一定程度上弥补市场失效领域，所以公共财政实际上也是一种民生财政或者服务财政，是为政府履行各种职能服务的。如果财政职能与政府职能出现不协调、不相适应的情况，对政府来说是极其危险的。社会保障是政府弥补市场失灵的政策工具，是国家或政府依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统。政府利用社会保障这一政策工具干预市场，在不取代市场的前提下可以对市场失灵领域进行适度修补。在中国，社会保障是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保健、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助保障等社会措施的总称 。
第三章 规模与支出结构问题分析........................ 29-43
第一节 规模问题分析........................ 29-36
第二节结构问题分析........................ 36-43
第四章 变动趋势的预测分析 ........................43-53
第一节 变动的相关因素........................ 43-48
第二节 变动趋势预测 ........................48-53
第五章 完善政策建议........................ 53-58
第一节 由“政府分红”向“社会分红”过渡........................ 53-54
第二节 两个结构”的转变 ........................54-56
第三节预算与预警制度的建立 ........................56-58
结论
建立财政社会保障支出的风险防范和应急处理机制。就社会保障而言，容易导致我国财政社会保障风险爆发的主要因素有：重大自然灾害造成的地区性群众的生活困难；产业结构调整引发的群体性失业；诸如非典、禽流感在内的公共性疾病的爆发；药品、食品问题导致的集中性病患。由于社会风险的爆发具有偶然性，公共财政增长具有较强稳定性，这一矛盾使得政府在社会保障的日常支付过程中必须具有相应的风险防范意识以及相应的危机管理能力。社会保障财政危机管理的核心要义是根据我国国情，进行社会保障的风险评估与预测，严格制订社会保障的长远规划，以应对社会保障的财政危机和其它危机。应急准备是财政社会保障常规性危机管理的重要内容，这要求中央政府必须出台相应政策用以规范各级政府间、部门间就应急性事件的支付责任。明确规定政府间的财权和事权，防止出现“中央请客，地方买单”并最终导致地方财政赤字的问题。在发生时效性的公共危机时，通过相应预警系统规定，合理分担中央与地方政府各自承担的风险成本，如特大自然灾害的成本分担。
对财政社会保障风险的防范实际上是使风险成本最小化，从而实现社会保障资源使用效率的最大化。即使采取再严密的防范和预警措施，也无法完全消除财政社会保障危机的发生。由于一定时期的经济条件的限制，一旦在危机爆发时政府不能够及时的筹措各种资源予以应对，将会导致明显的财政危机。这就需要政府必须提前做好准备，制定危机处理办法，以尽可能的满足社会风险对公共资源的需求。首先，加强公共财政应急拨款的能力，对风险出现时应该如何调节财政支出结构，应压缩哪些支出项目，政府必须提前制定操作细则，防止出现“拆东墙补西墙”的混乱局面；其次，加强地区间的财政转移支付能力，制定转移支付的技术设计，加强地方政府间的合作；再次，发挥全国社会保障基金理事会的作用，动用社会保障战略储备基金；最后，充分发挥其他政策工具或手段，包括：国有资产和土地出让金，动用社会保障统筹金，发型社会保障债券等。对以上措施，政府可以根据不同的风险状况单独使用或组合使用，以避免财政短时期的过度压力。政府不但要明确各种应急顺序，还应该仔细研究各项操作细节，防止在解决突发事件的过程中造成新的社会问题。