第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
行政事业单位内部控制是为合理保证财政资金、财产安全和防范舞弊腐败风险等，依据相关法律法规要求并综合考虑单位内外部环境，由领导负责，全员参与，共同制定实施的一系列制度和程序。随着近年来行政体制改革的不断深化，我国陆续出台了一系列的内部控制制度及规范，这使得它的建设与实施工作已经成为了一项日常管理工作。目前，我国行政事业单位内部控制的基本框架已经逐渐建立起来，内部控制报告管理相关制度也在逐渐开始试行，实践经验不断丰富，内部控制的建设工作已逐渐进入了规范化的状态。
与此同时，由于我国行政事业单位内部控制起步较晚，其在具体的构建与实施过程中仍存在着不少的问题。比如许多行政事业单位存在内部控制制度不健全实施不到位的问题，不少单位仍以财务制度代替内部控制制度，内部管理中随意性较大，行政事业单位内部没有系统完善的控制制度和程序以管理和控制各项经济业务活动，无法保证财产资金安全和资金使用效率，难以有效发挥行政事业单位的社会公共职能。再如行政事业单位中普遍存在岗位设置不合理的问题，随着单位职能增加，人员需求量增加，但由于受编制的限制，不少单位存在一人多岗和不相容岗位兼职的现象，难以实现不同职能岗位之间的制衡牵制，为舞弊腐败提供了更多的机会。因此，本文对于 A 财政局内部控制的构建与实施进行研究，借鉴国内外成熟的理论研究成果和丰富的实践经验，深入分析其构建与实施过程中所存在的问题，并对此提出具有针对性的内部控制构建思路和保障措施，这同时也为我国其他行政事业单位内部控制的构建与实施提供经验和指导。
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1.2 国内外研究文献综述
1.2.1 国外研究文献综述
从国际范围内来看，英美政府的内部控制制度建设较早，且其内部控制的制度框架以及实践研究也较为成熟。
（1） 法律法规以及理论研究
国外政府内部控制的法律法规以及相关理论经过不断地修正已逐渐趋于完善。1978年，美国颁布的《督察长法案》明确了联邦政府各部门以及机构的督察长任务。1982 年，美国国会颁布了《联邦管理机构财务诚信法案》，要求联邦政府机构应按照总审计长制定的内部控制准则进行内部控制制度的建设，并且应对于内部会计与管理控制的适当性进行持续地评估和报告。1994 年，瑞典颁布了《政府机构内部审计条例》，对于内部审计的具体内容做出了明确的要求。2001 年，国际会计师联合会发布《公共部门治理-管理层视角》，不仅对于内部控制进行了详细阐述，而且也对于公共部门内部控制与治理的关系进行了讨论，认为内部控制是政府治理的重要工作和政府责任的重要基础。2004 年，修订的《预算管理总局通告 A-123》将 COSO 内部控制框架整合进了通告指南，并提出应将财务报告内部控制评价写入政府部门业绩与责任报告之中。此外，2004 年，最高审计机关国际组织发布修改后的《公共部门内部控制准则指南》，在该指南中增加了“风险评估”的内容，明确了内部控制与风险管理的关系，对于公共部门如何进行风险评估做出了规范。2008 年，美国国会颁布了《督察长改革法案》，该法案要求设立督察长公平与效率委员会，加强了督察长的独立性。2009 年，内部审计研究基金会发布内部审计能力研究模型，该模型为政府部门的内部审计提供了一个有序改善的路线图，政府部门可以依据自身情况确定内部审计需求，并评估政府现有的内部审计能力，通过确定两者之间的差距，然后不断提高自身内部审计的水平，进而提高政府内部审计的效率。
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第 2 章 内部控制相关概念及理论
2.1 内部控制的定义及发展
2.1.1 内部控制的定义
内部控制最早产生并应用于企业的生产管理中，并随着社会经济的不断发展，内部控制的概念不断完善和成熟。
2008 年，我国发布《企业内部控制基本规范》，其内部控制的定义如下：由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的，旨在实现控制目标的过程。认为内部控制的目标是：合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息的真实完整，提高经营效益和效果，促进企业发展战略的实现。
2.1.2 内部控制的发展
内部控制经历了漫长的发展，人们将其分为以下五个阶段：内部牵制阶段、内部控制制度阶段、内部控制结构阶段、内部控制整合框架阶段和内部控制风险管理框架阶段。
（1） 内部牵制阶段
1936 年，美国会计师协会在《独立职业会计师对财务报表的检查》中，不仅对于内部控制进行了定义，还认为在制定审计程序时，应审查企业的内部牵制和控制。该阶段以查错防弊为主要目的，具体表现为账目核对和不相容岗位相分离。在该阶段，内部控制以人员轮换、职责分工和会计记账为三要素，通常以钱、账、物作为控制对象，内部控制的执行主要包括四种方式，即体制牵制、实物牵制、薄记牵制和机械牵制。
（2） 内部控制阶段
1953 年，审计委员会发布《审计程序公告第 19 号》，将内部控制划分为内部管理控制和内部会计控制。1972 年 , 美国审计准则委员会对于内部会计控制和管理控制做出明确定义。内部管理控制主要包括组织的计划以及与导致管理层批准交易的决策过程相关的程序和记录。会计控制主要包括组织计划以及与保护资产和财务记录可靠性相关的程序和记录。审计委员会强调内部会计控制和内部管理控制的区别，以明确注册会计师的内部控制审计的范围，这在一定程度上导致过度关注会计控制而忽略了管理控制。
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2.2 行政事业单位内部控制的定义及发展
2.2.1 行政事业单位内部控制的定义
（1） 行政事业单位的定义
行政单位是指负责维护公共秩序、组织经济文化建设、进行行政管理的国家机关，如司法机关、国家权力机关、检察机关、行政机关以及实行预算管理的其他机关、政党组织等。事业单位是指政府使用国有资产建立的社会服务组织，主要从事教育、文化和科技等社会服务工作。行政事业单位主要包括各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位。
（2） 行政事业单位内部控制的定义
2014 年，美国审计署将《联邦政府内部控制准则》再次修订，充分结合 COSO 报告中关于内部控制的定义，认为内部控制是为合理保证政府目标的实现，而由政府的管理层、监督机构和其他人员影响的过程，政府内部控制的三个目标主要包括：财务报告的可靠性；遵循适用的法律法规；政府运行的效率和效果。国内的权威机构和相关学者也从不同的角度对于其做出界定。2012 年，财政部印发的《规范》将内部控制定义为单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控，具体目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。刘泽和唐大鹏（2013）认为行政事业单位内部控制是为实现单位控制目标，防范和控制经济活动的风险，通过制定和实施制度程序，由单位管理层领导，全体员工实施的过程。
政府内部控制的定义与 COSO 报告中关于内部控制的定义相似，相对较为宏观，缺少对于具体行政事业单位的针对性。国内对于行政事业单位内部控制的定义则更具有针对性，也更加符合当前我国财政管理的要求。综上所述，行政事业单位内部控制是指为合理保证财政资金和财产安全、提高行政效率和效果、财务信息可靠、经济活动合法合规、防范舞弊腐败风险，由领导负责，全体员工参与实施，通过制定实施一系列的制度及程序的动态过程。
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3.1 我国财政部门内部控制的现状............................................19
3.2 A 财政局内部控制现状.....................................20
第 4 章 A 财政局内部控制的构建.....................................29
4.1 构建完善的风险评估机制和程序.........................................29
4.1.1 建立明确的风险评估机制.......................................29
4.1.2 建立完善的风险评估程序..........................29
第 5 章 A 财政局内部控制保障措施...........................................35
5.1 强化内部控制意识.................................. 35
5.2 完善信息沟通体系............................................ 35
第 5 章 A 财政局内部控制保障措施
5.1 强化内部控制意识
依据《会计法》等相关法规的规定，单位负责人对于本单位内部控制的构建与实施负责，其对于内部控制的认识对本单位内部控制是否能够有效运行起到重要的作用。因此，强化单位负责人的内部控制意识是单位内部控制制度有效发挥作用的重要保障。加强对于A 财政局负责人以及各科室负责人的教育培训工作，不断强化各负责人对于内部控制重要性的认识，定期进行内部控制理论知识培训，学习其他单位内部控制构建与实施的成功经验，进而提高负责人的内部控制意识，促进 A 财政局内部控制更好的构建与实施。
单位员工是内部控制构建与实施的重要参与者和执行者，强化单位员工的内部控制意识将会提高内部控制运行的效率和效果。对于 A 财政局的单位员工，应定期开展内部控制重要性的知识讲座，提高财政局员工的内部控制意识，让员工充分认识到自身岗位的重要职责进而增强岗位责任感。同时，应定期分科室、分批对财政局员工进行专业技能和职业道德培训，提高业务处理能力和防控风险能力，进而有效保障 A 财政内部控制的构建与实施工作。...........................
第 6 章 研究结论与展望
6.1 研究结论
参考文献（略）