第一章 绪论
1.1 研究背景
近些年来，随着当今世界国际政治经济的快速发展以及国际经济全球化的不断深入推进,社会安全、经济安全、公共安全及其他社会环境安全等种种不确定性以及影响因素不断增多。各类突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等频繁发生。中国也发生了多次突发事件，2003 年的 SARS 疫情，2008 年 5 月 12 日发生的汶川地震，以及 2019 年 12 月爆发的新型流行性冠状病毒感染疫情，都造成了巨大的生命财产损失和影响。从 SARS 疫情得到有效控制之后，我国开始重视各类突发事件，不断重视应急管理体系建设。2003 年 10 月，在党的十六届三中全会上明确提出了我们需要进一步提升地方人民政府部门应对各类重大突发事件的意识和能力，健全各类灾害的预警和响应机制，并从法律、制度层面规范应急管理。2004 年 3 月，国务院提出应急管理工作要以“—案三制”为核心，也就是编制好应急预案，加强应急管理的体制、机制和法制。《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》的出台与实施，从法律层面更深入地规范了应急管理工作。2006 年 7 月国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》，进一步对增强基层应急管理工作作出了重要指示，规范和具体地明确了促进国家基层政府参与应急管理体系建设的任务和工作重心。
虽然近几年我国应对突发灾难能力明显提高, 但总结分析近几年的抵御灾害工作中可以发现, 应急准备工作还存在明显不足。提升应急准备能力作为应急管理的逻辑起点,是提升政府协同治理能力的关键。我们在之前的应急管理工作中较少地关注突发事件前的应急准备工作阶段以及能力体系建设，而是比较重视突发事件发生后的风险处置和应急响应。《突发事件应对法》中明确提出，突发事件应急管理工作应切实做到以应急预防为主、预防与应急协同管理。这充分显示了在发生应急救灾处置中加强预防和加强准备工作的重要性，本研究目的是研究应急管理工作事前准备阶段所起的作用以及其包含的工作内容。应急准备的工作内容是基于以下四类突发事件展开的。
表 1.突发事件种类
1.2 研究目的及意义
1.2.1 研究目的
国内国外越来越多的学者重视应急管理的研究，而应急准备能力研究是应急管理研究的一个重要的内容。国内对于应急准备方面的研究相对较晚，关于社区应急准备方面的研究更是少之又少。当前社会自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发应急事件频频发生，各种利益冲突交织在一起，责任和压力层层传导，社区也变成了各种利益矛盾的核心和聚焦点。评估社区应急准备能力，能更好地了解社区在应急准备方面的能力，更好地应对突发事件的发生。本研究选取拉萨市社区中具有代表性的几个城市社区，通过构建城市社区应急准备能力指标体系，对拉萨城市社区应急准备能力进行评估，发现拉萨城市社区应急准备能力方面存在不足的地方，从而给出相应的建议，也为以后政府对社区应急准备能力评估提供帮助。
1.2.2 研究意义
（1）理论意义
从整理的文献来看，我国学者在国家和城市的应急能力评估方面的相关研究比较多，但是对城市社区应急能力各方面的研究都相对较少，对城市社区应急准备能力评估的研究更是少之又少。总之，大部分学者的研究方向主要集中在政府层面，关于政府应对突发事件能力的研究。虽然也有学者关注社区层面，但是主要研究社区应急能力建设问题。因此，本研究重点分析拉萨城市社区应急准备能力评估体系，可以在社区层面充实和完善应急准备能力方面的研究内容。
本研究在公共危机管理、应急管理的相关理论和希斯的 4R 模型基础上，构建了城市社区应急准备能力评估体系。首先，充分肯定社区应急准备在应急管理中的地位和作用，研究讨论了应急准备能力包含的主要维度，在一定意义上充实了应急管理理论中减缓和准备阶段的研究内容。其次，着重分析和研究拉萨城市社区应急准备能力，并对该能力进行综合评价，也在一定程度上丰富了希斯 4R 模型中缩减力和预备力两个环节的相关内容。
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第二章 概念界定、文献综述及理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 城市社区
我国的社区划分，按照不同的方式划分为不同类型的社区，而城市社区就是根据居民生活方式及人口规模等划分的，主要分为城市社区、农村社区和城镇社区。现在随着城镇化发展迅速，建设水平加快，许多农村、城镇社区也已经随着发展变成了城市社区，城市社区和农村社区不同之处在于地域、组织、人口、生活方式以及文化特点和产业结构等方面。城市社区包含的特点有经济发达、人口数量多、结构复杂、多元的文化和综合性的社会功能等。关于城市社区的范围，2005 年民政部在《关于全国推进城市社区建设的意见》文件中就清晰地指出，城市社区范围一般是指经过社区体制改革后进行规模调整的居民委员会辖区。
在关于城市社区的概念这方面的研究，学者在各个不同的角度对其进行了阐释。费孝通（2000）认为城市社区是指由非农业或第二和第三产业居民群众所构成的，具有较大的人口密度、异质性强和社会组织结构复杂等特点的区域性人类生活共同体[1]。张鸿雁（2002）认为城市社区是由以从事工商业及其他非农社会活动的居民所组成的具有一定人口数量和规模的地区性社会生活共同体[2]。
结合上述观点，本研究认为拉萨城市社区是指在拉萨城市范围内，由非农业以及从事工商业及其他第二、三产业的居民组成的，人口密集、社会结构复杂的社会生活共同体，由居民委员会所管理的辖区。
2.1.2 应急管理
对于应急管理，各个国家和学者都有不同的界定。美国联邦应急管理署（FEMA）把应急管理界定为在遇到紧急事件时所经历地减缓、准备、响应及其恢复的一个程序。这是一个针对应急管理过程的简单定义。有的学者认为，应急管理是一种管理行为，是组织针对政治、经济、文化等因素方面可能发生的危机及时采取有效的管理，采取预测、分析、化解、防范等方式。也有的认为应急管理包括对应急管理全过程，即危机事前、事中、事后各个方面的处置进行管理。而现代应急管理一般指运用管理学等相关知识管理应急行为者和事务，即明确知道当危机情况或预测的危机发生时，应当去做什么，并且能够运用最好最经济的管理方法去应对。
社区应急管理主要是指在社区范围内开展的所有应急管理活动的总和。也就是在社区居委会的组织与统一领导下，动员社区内的居民、企业等各类主体力量，对社区范围内可能发生以及已经发生的各类突发事件进行预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建等各个阶段活动的总称。
图 2.应急准备能力
2.2 国内外研究综述
2.2.1 应急管理相关研究综述
（1）关于应急管理的理论研究
最开始国外的研究是借助于管理学中关于危机管理方面的理论知识。管理学者斯蒂文·芬克（Fink）（1986）在《危机管理：对付突发事件的计划》一书中首次提出了危机的生命周期理论。认为危机的发生会经历五个时期：酝酿、爆发、扩散、处置和后遗症。危机管理学界的专家米特罗夫（Mitroff）（1994）则提出了五个阶段的危机管理模型，即危机信号的侦测、探测和预防、控制危机损害、恢复和学习阶段。美国著名的危机管理专家罗伯特·希斯（Robrt Heath）（2004）编著《危机管理》一书，并在其中最先提出危机管理 4R 模型，也就是缩减力（Reduction）、预备力（Readiness）、反应力（Response）、恢复力（Recovery）四个阶段[3][2]。以美国奥斯特洛姆夫妇等人为代表的学术研究提出了“多中心治理”理论，指出要想彻底解决仅依靠市场或政府治理公共事物而导致治理不足的问题，就应当将传统的依赖市场或政府进行“单中心”治理模式转换成为以政府、社会和市场三个治理主体的“多中心”治理模式。
童星等（2006）提出了应急管理的基本原则和理念，即要把源头治理、动态管理与应急事件处置有效地融合在一起，也需要牢固树立自身在灾害中发生危机和风险时能够实现管理的观念。郭伟（2010）认为应急管理的理念应该是居安思危、以人为本、价值观比技能重要、自救互救比共救更重要。薛澜（2013）等指出我国应急管理在政府、市场、社会三者的定位和互动关系上所存在的理念和问题。黄明（2013）认为，应急管理工作应统筹各个组织的力量，注重利用和整合社会资源，以形成应急管理合力，确立合作理念。钟开斌（2016）提出了现代应急管理的十大理念：生命至上、主体延伸、重心下沉、关口前移、专业处置、综合协调、依法应对、加强沟通、注重学习、依靠科技。耿亚波（2017）提出在推进区域经济一体化过程中必须始终坚持“以预防为主线、以保障生命安全为核心、以数据制胜为路径、以互联网络和互动为关键、以可持续发展为基础”的建设理念。
（2）应急管理体制研究
美国的应急管理活动也是围绕缩减、准备、反应与恢复这四个基本领域。美国的应急管理机制主要是统一管理、属地为主、分级响应、规范化运行。澳大利亚实行公共安全管理机制，设置三层级管理机构。第一, 由中央领导组织设置反危机任务组；第二,全国的抗灾活动由联邦应急管理署 EMA 指挥并进行组织协调；第三, 政府各职能部门联络人员为危机管理联络官。加拿大的应急管理体制实行分级管理：联邦、省和市镇 (社区) 三级。俄罗斯则设置了危机监督和管理的权力机构，核心主体机构是总统，行政决策中心是负责维护国家安全和战略的联邦安全会议, 主力部门就是紧急事务部等其他相应的部门。
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第三章 拉萨城市社区应急准备能力评估指标体系构建.................. 30
3.1 评估指标体系的选取原则 ..................................... 30
3.2 评估指标体系的建立 ......................................... 31
第四章 拉萨城市社区应急准备能力评估............................... 41
4.1 社区基本情况 .......................... 41
4.1.1 社区概况................................. 41
4.1.2 社区应急准备工作开展情况.............................. 42
第五章 拉萨城市社区应急准备能力存在的不足及原因................... 55
5.1 拉萨城市社区应急准备能力存在的不足.......................... 55
5.1.1 应急管理组织机构不够完善 .............................. 55
5.1.2 社区地图绘制细节不完善 ................................ 56
第六章 提升拉萨城市社区应急准备能力的对策和建议
6.1 城市社区层面的对策建议
本研究通过调查和评估发现，拉萨城市社区整体应急准备能力情况一般，在应急准备能力的七个维度中，也有一些能力建设的比较好，但是也存在比较差的能力建设，需要进一步改进。拉萨的城市社区在应急准备工作方面需要走得路还很远。还应该不断地摸索出新的途径，以便为以后的应急准备工作指明方向。因此，本研究从以下几个方面提出了一些建议和意见。
6.1.1 重视社区应急准备能力建设
习近平总书记强调：“我们必须把防风险摆在突出位置，‘图之于未萌，虑之于未有’，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。”[15]始终坚持预防为主的工作理念，要将应急准备作为应急管理的首要任务。社区只有做好应对突发事件的准备，才能在突发事件真正到来时，从容应对。 为使社区在应急管理过程中能够顺利开展，保障应急管理能顺利地从一个阶段承接和过渡到下一个阶段，社区管理者首先应重视应急准备能力建设，将应急准备看做是社区应急管理过程中的最基础、最根本性的一项工作。要着眼于应对和处置突发事件的全过程和各方面，把各项工作都能落实到位，做细致。经常进行思考，现在的应急准备是否足以应对突发事件的发生，是否可以减轻突发事件发生后所带来的损失？将应急准备能力评估作为社区常态化的管理工作，由应急管理部门负责，每年进行一次应急准备能力评估，同时针对社区内的日常管理及居民的反映情况及时发现准备工作中存在的问题，进行自省和反思，能整改的地方尽快整改，完善的地方也尽量完善。在平日的社区管理过程中，及时发现应急准备中存在的不足，查漏补缺，才能更好地提升社区的应急准备能力。
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第七章 总结与展望
7.1 总结
应急管理的过程是一个系统地、全方位的过程，其中包括的四个阶段相互配合、紧密结合，而应急管理中首要也是最重要的阶段是应急准备，它在其中起着非常重要的基础性作用。现阶段，应急管理的发展方向和研究重点正逐步从应急响应转向应急准备，更加侧重于日常工作中的应急管理和应急准备能力建设。我国国土面积广阔，自然条件复杂，有效的应急管理离不开基层尤其是社区管理。充分重视社区在应急准备阶段所发挥的作用才是最科学、最有效的应急管理方式，因此研究城市社区的应急准备能力具有非常重要的意义。
本研究在总结归纳应急能力评估及其他相关研究的基础上，分析应急能力评估的相关研究经验，深入学习和了解应急能力评估相关研究的研究方法，以公共危机管理、应急管理的理论和危机管理 4R 模型等为理论依据，结合拉萨城市社区的特点，通过对专家进行咨询和调查，分析了城市社区应急准备的构成维度，构建了适应拉萨城市社区的应急准备能力评估指标体系，使用访谈法对社区工作人员进行访谈，同时使用层次分析法和模糊综合评价法等综合评价方法，对居民进行问卷调查并收集数据，定性与定量相结合进行综合分析，得出了拉萨城市社区在应急准备能力方面的情况，并针对不足的地方提出了相应的对策和建议。本研究通过研究，做出了以下努力：
（1）对国内外学者的相关研究进行了文献综述。本研究在知网、报纸、期刊等文献上收集国内外学者对应急管理及应急准备等方面的相关研究，并对其进行了梳理和归纳，形成了比较全面、系统的文献综述。通过整理发现，国内外学者关于社区应急准备能力方面的研究相对较少，也没有形成一个规范的评估标准。
（2）总结出城市社区应急准备应急能力的组成维度。结合应急管理、危机管理等相关理论，在国内外学者对应急准备能力评估取得的研究成果及获得经验的基础上，整理并总结出城市社区应急准备能力的相关维度。本研究认为城市社区应急准备能力应该包括七个维度，即组织建设能力、风险评估能力、应急保障能力、预案建设能力、监测预警能力、应急演练能力和宣传教育能力。
（3）构建了城市社区应急准备能力评估指标体系。根据专家的意见以及对拉萨城市社区进行走访和调查，最终确定应急准备能力评估的主体是社区居民，由于居民对社区居委会的机构不了解，因此关于组织建设能力这一维度以及其他涉及社区组织相关工作的六个维度的内容采取访谈的方式进行。将其他的六个维度依次详细的展开，形成三级指标，构建了城市社区应急准备能力评估的指标体系，并采用层次分析法为这个指标体系中各指标赋予权重，对判断矩阵进行一致性检验，构建科学的评估指标体系。
参考文献(略)