第一章 核心概念和理论基础
一、核心概念
（一）居家养老服务
我国现在推行的社会养老服务体系的核心部分是发展居家养老服务，即依托基层社区组织，保障居家养老的 65 岁及以上老人群体的养老生活质量，如关注该群体的日常生活、家庭卫生、身体保健、精神状态等①。基于《关于全面推进居家养老服务工作的意见》以及国内外关于居家养老的文献资料，本文认为居家养老服务的含义是：集中家庭、基层社区、国家机关、社会的养老资源，家庭作为养老基本单位，社会作为养老依托，通过入户养老服务与养老照料中心使老年群体获得专业的身体保健服务、心灵疏导、生活帮助，从而保证 65 岁及以上老人个性化的养老需求得以实现。该定义可以解读为三部分：首先，居家养老就近服务，老年人可以在家享受到养老服务，或选择在社区中获得养老服务，一定程度上解决了老年人交通不便的问题。其次，发动多个主体为居家养老提供经济保障，如个人付费、家庭分担、社会公益组织募集、财政拨款等方式。最后，由社会养老组织为老人提供基本生活保障和心理与情感咨询等。
（二）政府购买社区居家养老服务
政府购买公共服务有助于满足包括居家养老在内的各种社会需求，由多主体代替政府单主体提供公共服务，能够激发社会层面的生产积极性。根据王浦劬（2015）的观点，政府采购公共服务就是在市场运行规律的基础上，由财政拨款，社会组织与公司等生产公众所需的各种社会服务②。本文将政府采购公共服务定义为：财政出资或政府邀请公司与社会组织竞争公共服务项目的行为。参照刘红芹与刘强（2012）③的政府购买居家养老服务研究，本文中涉及的政府购买居家养老服务涵义是：政府出资，对生产的养老服务的类型与体制等提出明确要求，在政府对“养老服务产品”审核通过后付清款项。虽然政府可采购不同类型、不同层次的养老服务，但整体来看，基本生活保障与精神慰藉的占比较大。政府是资金提供方，企业或社会组织是服务的生产方，老年群体是服务的获得者。
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二、理论基础
（一）新公共管理理论
20 世纪 80 年代，全球化加速发展，自英国开始，众多西方发达国家为顺应时代变化，主动引入市场竞争机制，刺激政府工作人员不断提高为公众服务的工作积极性，提高工作效率。在这一浪潮中，国外学者们总结实践经验并结合经济学等理论提出了新公共管理理论。该理论吸取了科斯的新制度经济学理论与西方治理理论等学派理念。
在该理论研究领域，奥斯本、盖布勒、胡德和奥斯特洛姆四位学者的研究成果较突出。Christopher Hood 于 1990 年提出了“新公共管理”概念，并分析了该理论特质，如公共管理者责任分配、KPI 标准制定、结果导向等③。新公共管理理论主张引入社会组织和开放的市场机制，使得社会力量可以依靠自身广泛地投入到政府的各项管理工作中，利用该方式提高政府的工作质量，改善政府的公共服务水平，从而为社会公众提供更优质的服务。新公共管理理论主要强调三个方面，分别是：第一，政府应当明确自身在社会服务中的定位，吸收企业的管理思路与管理制度，摆正其公共服务资金提供者与规则制定者的位置，把关社会组织或公司生产的公共服务的质量；第二，在此理论下，政府进行公共管理时，应当以结果为导向，制定合理完善的 KPI 制度，并根据实施效果逐步改进工作评价机制，以确保公共服务工作顺利地推行；第三，新公共管理理论强调公众意见的重要性，认为政府应收集公众的服务反馈，并在考核绩效时作为一项重要的衡量指标。
在我国人口老龄化日趋严峻的形势下，政府购买居家养老服务既符合公众强烈诉求，也是新公共管理理论体系所倡导的。政府在购买服务时应对居家养老服务提出具体要求，在前期做好质量检验标准，不过多干涉组织的生产过程，从而确保服务生产方与资金提供方的独立性。此外，政府可以通过引入市场竞争机制，吸引多家社会生产者竞标养老服务项目，提高生产者的生产效率与生产积极性，也在一定程度降低了项目成本。与此同时，政府节省的原本生产服务的时间，可以转移至其他公共管理工作中，大大提高了公共管理效率。最后，由于该理念强调结果导向与公众需求的重要地位，政府在制定养老服务审查标准时需要包括服务对象—老年群体是否对该服务认可，将这一项的权重设置在较高水平，并将这作为后续优化居家养老服务的基础，由政府督促执行。
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第二章 兰州市政府购买社区居家养老服务发展现状
一、兰州市政府购买社区居家养老服务的发展背景
随着经济社会的发展，人民的生活水平不断提高，人们在享受物质发展的同时，也出现了新的发展问题：我国人口老龄化问题日益凸显，而兰州市作为我国省会的一个缩影，同时也是首批政府购买社区居家养老服务的试点城市，其居家养老服务问题具有一定代表性。据最新统计数据显示，截至 2019 年底，兰州市常住居民达到 379.09 万人。如下表 2-1 所示，其中 65 岁以上居民 50.8 万人，占全市人口比例的 13.4%。根据国际上老龄化社会的指标，65 岁老年人的比例达到 7%及以上或者 60 岁的老年人比例达到 10%的就属于老龄化社会，兰州市已经进入到人口老龄化社会。
表 2-1 2019 年末兰州市常住人口
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二、兰州市政府购买社区居家养老服务的发展现状
（一）政策方面
在政府购买社区居家养老服务方面，兰州市政府出台了相关政策措施，制定出相关规划，让相关规章制度变得更为规范。2013 年，国务院办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，该意见指出：当前需要注重解决新型社会管理制度问题，需要对公共服务的购买方式进行完善和创新，不断改变政府职能，为进一步优化养老体系提供更为充足的准备。明确在教育、就业、养老、医疗等方面的全面保障。邀请更多的社会组织用专业的力量来加强政府工作效率，逐步加大购买力度。2016 年由财政部、国家发展改革委员会、民政部以及全国老龄办联合出台的《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，在通知中，对社区居家养老的绩效评价体系进行了规定。通知明确要求各地区要不断健全服务主体，要与第三方建立合作机制，需要不断加强购买养老服务的相关评价体系建设。需要不断健全购买服务的主体、明确第三方以及服务对象之间的关系，进而能够有效促进购买养老服务的评价体系建设。同时强调，在进行政府绩效评价时，也应该要注重受益对象的具体评价。出台的此通知为改善政府购买养老服务的形式，提供了新的发展方向，也为后续的政府购买行为提供了全方位的支持。2
018 年甘肃省又发布了《甘肃省人民政府办公厅关于制定和实施老年人照顾服务项目的实施意见》的通知。要求各地需要根据实际情况建立居家养老扶持政策，要制定相关项目清单，不断扩大政府购买服务的相关力度。同时还需要积极培养城乡社区的养老机构，给予老年人更多的关注，为失能老人以及空巢老人提供更为全面的帮助。鼓励邻里之间互帮互助，鼓励低龄老人为高龄老人提供力所能及的援助服务。
2019 年城关区人民政府发布的《城关区居家和社区养老服务改革试点工作实施方案》将各个部门的具体工作做了详细的阐述，按照 123456 的发展思路推进全区居家和社区养老服务改革试点工作，即：在发展的过程中，注重政府的主导作用，同时还需要把握市场的发展方向，建立区级、街道、社区三类智慧养老平台模式。同时还需要突出照顾老人以及保障老人的医疗以及救治任务。政府方面需要配套相关政策，确保政策得到落实，做好人才队伍的培养工作。
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第三章 兰州市政府购买社区居家养老服务绩效评估.....................................19
一、研究对象选取和指标构建...................................... 19
（一）研究对象选取...........................................19
（二）指标构建和权重计算..................................19
第四章 兰州市政府购买社区居家养老服务绩效评估的结果分析.................37
一、兰州市政府购买社区居家养老服务绩效体系评估结果及分析........... 37
（一）准则层分析........................................37
（二）指标层分析....................................38
第五章 提升兰州市政府购买社区居家养老服务绩效的路径.........................46
一、物质投入角度.......................................... 46
（一）加大资金投入、拓宽资金来源渠道..............................46
（二）加强服务队伍培训、提高专业化水平............................................46
第五章 提升兰州市政府购买社区居家养老服务绩效的路径
一、物质投入角度
（一）加大资金投入、拓宽资金来源渠道
对任何工作来说，资金的保证永远是站在第一位的。如果资金的投入无法达到预期的目标，就会使得居家养老服务体系无法正常的开展工作。政府部门要注重民政资金的投入，从物质基础方面为居家养老打好基础，支持行业的发展。政府部门作为整个模式的领导者和购买者，要强化对整个模式的认知程度，根据自己的实际情况制定各类管理政策，将居家养老服务纳入本地日常工作中；从调查结果来看，目前在兰州市实行的居家养老服务模式所需要的资金大部分是源自于政府财政的支持，其他渠道的资金来源较少。所以政府在后期的工作中要加大引导社会资本的注入，例如：通过降低税费、降低贷款利息等措施，吸引更多的社会资金参与到这个模式中，并以此为基础进行创新。此外还要拓宽筹资渠道：建立居家养老服务业发展的基金制度，吸引社会多方资本进行股权投资。
（二）加强服务队伍培训、提高专业化水平
社会组织从业人员的专业水平和能力素质对行业的发展起到了主导作用，但是在笔者的调查研究中发现兰州市从事该行业的人员大多数都没有经历过专业化的培训，也没有一定的专业知识储备。所以，想要加强行业的发展，就必须提高服务团队的专业化；首先，加强从管理队伍到基层服务人员的岗前培训工作、在职培训工作和专业化高水平的培训，提升整个团队的专业素质和业务能力。政府牵头联络专业院校和技术培训机构作为培养平台，进行养老服务培训，并给予一定的经费补贴，定向培养一批养老服务管理的专业化人才团队。其次，养老服务业的人员流失十分严重，队伍的稳定性较差，这是因为社会对其价值的认同性不高，所以社会组织不但要对其进行物质保障还要进行精神上的关怀：第一、要对养老服务人员采用正规的合同化管理，购买社会保险给予保障，并根据每个人的绩效考核来确定薪酬的高低，调动人员服务的积极性。第二、要开展各类素质拓展活动，强化队伍凝聚力，互相进步互相帮助，形成团队精神，共同投入到工作之中。
表 3-2 成对对比判断矩阵
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结论
通过政府作为主导者进行的社区居家养老服务工作，是我国政府为了快速和稳定解决我国人口快速老龄化而衍生出的养老模式，这不但代表了我国养老思想体系的升级也是我国养老服务模式的创新。兰州市作为政府购买社区居家养老模式的试点城市之一，虽然在前期取得了一定的成功，但是还是属于走一步看一步的阶段。本文主要对政府养老服务的绩效考核体系做出了理论阐述，而且通过理论和实际意义两个方面对政府购买社区养老服务体系的绩效评估重要程度进行了说明。所以本次研究以及本文的写作重点都是围绕兰州市政府在购买社区居家养老服务模式中所产生的绩效进行评估。笔者首先对购买社区服务体系的绩效进行了架构，并依次选入绩效评估指标；此次包含的指标主要有：政府资金及物质投放方面、社会组织在运行过程中的指标、社会组织服务效率指标的产出、服务效果指标体系四个方面。笔者依靠这四个层次的指标对兰州市购买社区养老服务体系的绩效标准进行了构建。然后笔者又采用了层次分析法对各个指标的权重进行分析和确定。根据兰州市的实际情况，本次选择了四个具有代表性的社区居家养老服务中心作为本次研究样本，并根据样本的反馈来分析绩效目标总体的完成度。得出绩效情况后将其定性分析并和定量计算进行交叉性探讨，根据所得到的结果，对兰州市政府在购买社区居家养老模式中所存在的问题和问题产生的原因。此次研究工作没一个章节都有承上启下的作用，每个环节都环环相扣，最后对当前存在的各类型问题进行统计并研究优化的模式。本次研究笔者得出了以下结论：
（1）以政府的角度来说，政府需要从以往的服务提供者走向掌舵者，完成自身的角色转变。政府机构从原有的养老服务提供机构转变为管理社会专业性养老服务组织并对其进行监管。这在一定的程度上契合了我国为了提升就业率所提倡的“放管服”理念，政府部门简化操作流程，优化服务体系，将社会各类型的专业组织引入到居家养老服务体系之中。
（2）从社会组织的角度来看，作为整个项目的提供者，政府在进行社区居家养老服务体系建立时，会涉及到多个类型的利益主体。尤其是在当前我国居家养老服务体系存在着资质不均、功能单一等问题是，所以在实施各类项目的过程中会面临非常复杂多变的情况。根据这个特殊的问题，本次研究中构建了包含三级指标的分析模型用于对兰州市政府购买社区居家养老服务体系进行绩效评估，从而帮助政府部门以及专业性的社会组织能够快速的提升养老能力和服务能力从而提升政府购买活动的效果。
参考文献（略）