一、概念界定与理论基础
（一）概念界定
1.政府监管
政府监管又被其他学者称之为政府规制或者政府管制，即为了实现政府的监管目标，政府部门对相关主体进行管理和制约的一种自治行为，政府监管可以分为两类：经济性监管和社会性监管[23]。
经济性监管主要是为解决市场中排他性竞争以及信息不对称等由市场自发性引起的弊端。为了防止市场经济中的各种垄断行为，政府有关部门执行一系列政策维护公平自由竞争的市场环境。社会性监管主要是为了解决经济主体在发展过程所引发的外部效应，例如经营主体在运营的过程中污染了环境、造成交通系统瘫痪以及扰乱了稳定的社会秩序，或者信息的不对称造成消费者对产品不满，或者影响消费者身心健康的产品，这时就需要政府部门通过立法、执法等手段遏制信息不对称等问题引发的负面效应。
2.网约车
网约车的产生是基于互联网技术，是一种具有多元化的租车模式。与传统巡游出租车相比，网约车是建立在共享信息的基础上，不再因时间和地点而限制打车，依据车型及路程定价，车辆和司机必须持证上岗，但不允许巡游。具体来讲，由于现有的传统巡游出租车数量及服务不能满足公众出行的需求两者之间的矛盾的情况催生了网约车。网约车的产生不仅整合了社会闲置的资源，在合理分配网约车和驾驶员的同时，也为公众提供差异化的服务。本文所提及的网约车仅限定于通过网络预约的专车、快车、顺风车等类型，即以私家车形式加入网约车市场运营的车辆。
..........................
（二）理论基础
1.市场失灵
当前市场经济的优点最主要体现在灵活度较高，但市场经济的发展也存在明显的弊端，如盲目性、自发性及滞后性，即当市场配置资源的时候出现效率低和功能失效的现象时统称为市场失灵。市场失灵的具体表现主要体现在以下四方面：一是公共物品供需失衡，由于公共物品具有排他性和非竞争性，以及公共物品的使用范围为全社会时，公共物品生产数量的有限使得需求方得不到满足；二是市场垄断行为的产生，企业为了不断扩大市场规模进行兼并，并利用雄厚的资金研发技术，抑制了小规模企业竞争力，形成垄断的局面；三是收入与财富分配不均衡，市场是以资本和效率为基础，资本雄厚的一方在市场经济中占绝对优势，不仅带动了效率的提升，也加速了资本雄厚一方收入和财富集聚速度；四是失业率上涨，资本家为了追逐利益，提升生产效益，为了扩大经营规模会使用机器生产，导致失业率上升[24]。而当前引发市场失灵的原因体现在公共物品的排他性和非竞争性。当前经济社会生产的产品分为公共物品和私人物品，公共产品可供全社会成员使用，这些公共物品不能完全由市场机制来实现，而私人产品仅供个人享用；二是外部性影响，经济活动主体的双方在经营生产的过程中增加了第三方管理成本；三是信息的不对称，供给方和消费方由于掌握的信息不一致，会使得不法分子趁机利用掌握的信息进行欺诈，损害了消费者的合法权益。如果政府部门不及时干预市场失灵会产生一系列危害，如对市场经济的危害体现在扰乱了正常的市场秩序，阻碍了市场经济正常运营；对整各社会的危害体现在失业率上涨，居民收入降低，引发社会动荡；对第三方的危害体现在供需双方交易的过程中会增加第三方管理成本。
以网约车为例，网约车作为一种准公共物品，具有排他性，当网约车用户增加到一定数量的时候，会影响其他用户的使用。网约车发展的初期，各大打车平台为了占据市场的主导地位，采取了一系列向乘客和驾驶员补贴政策，这些手段虽然暂时性得到乘客和司机的好评，也为网约车平台争取到了市场份额，但这样的行为挤压了小规模网约车平台，垄断了网约车市场，也冲击了传统巡游出租车行业发展，加剧新旧业态矛盾冲突。其次，网约车运营方便公众出行的同时也引发了外部效应， 如挤占了城市公共道路，道路拥挤，城市空气质量下降。因此，政府部门应该及时对这一系列问题进行干预。
........................
二、 西安市网约车政府监管现状分析
(一）政府对网约车监管的必要性分析
1.减少外部性
外部效应在经济学是指供给方和需求方在交易的过程为第三方或者他人带来影响，这种影响包括正外部效应和负外部效应，正外部效应在满足自身利益的同时也使第三方受益，受益者不必支付额外的代价；负外部效应在满足自身需求时使得他人的利益受损，增加了他人的损失但利益享受着并未承担责任[27]。负外部引发市场失灵，不仅阻碍了市场经济有序发展，增加了政府部门的管理成本。为了遏制外部效应带来的危害，需要政府部门发挥进行干预，稳定社会发展。
网约车是城市交通系统中一种新兴业态，不仅为全体社会公众提供便捷的出行服务外，也为带动了产业的转型升级。网约车为公众提供服务的同时，也使得城市交通状况更加拥堵，车辆排放的尾气及噪音也影响到城市的整体环境质量。尤其是在网约车进入市场的初期阶段，各大网约车平台为了迅速占领网约车市场，抢占市场份额，各个平台向司机、车辆和驾驶员发放补贴，以及放宽了驾驶员和车辆的准入条件等政策，致使大量的用户、车辆和驾驶员涌入网约车市场。大量的车辆无序涌入有限的城市交通后，使得城市中的交通不仅拥堵不堪，空气质量急剧下降，尤其是在每天早高峰及节假日，大量的打车需求使得城市交通陷入瘫痪，但是网约车平台并未承担相应的责任。此时需要政府部门对网约车运营进行监管，以遏制网约车运营给城市整体发展带来的负面影响。
2.防止平台垄断
垄断是指资本雄厚的一方为了巩固其市场份额，加大技术研发以及为了扩大市场的规模兼并或者收购其实力相当企业，形成垄断组织；二是资本雄厚的一方，挤压生产相同产品的中小企业，提高了进入市场门槛；三是当市场出现少数资本雄厚企业时，为了达到双赢的目的，这些企业会达成垄断协定，以此巩固各自的市场份额。垄断行为会使市场丧失活力，违背了自由竞争的市场规则，以及政府部门对既得利益的保护会滋生政府部门内部的腐败，有损政府形象[27]。目前政府反垄断的措施主要体现以下三点：一是提高市场准入门槛，二是价格管制，三是制定反垄断法网约车进入出行市场初期各大打车软件遍地开花，到后来滴滴出行进行高额补贴后，滴滴出行独领风骚，使得网约车市场失去了自由公平的竞争局面，丧失了活力，严重阻碍了出行领域的健康发展。据近日最新统计数据显示，截止 2020 年 10 月末，共计营业单数为 6.3 亿单，其中滴滴出行占 5.62 亿单，曹操专车只占滴滴出行的三十三分之一[27]。如果不加以管控网约车市场必定会长期存在垄断现象，使得出行领域丧失活力。其次，网约车行业内资本横流、高额的补贴等举措冲击了传统巡游出租汽车行业的发展，司机收入大幅度缩水，引发群体性罢工等引发社会稳定的行为。为了克服市场经济引发的垄断行为及缓解新旧业态之间的利益冲突问题，亟需政府部门发挥政府职能，出台监管措施，克服市场所带来的弊端，引导新旧业态的健康发展，推动网约车市场的有序发展，稳定社会环境。
............................
(二）西安市网约车市场发展及其政府监管现状
1.西安市网约车市场发展现状
2020 年，西安市出租汽车管理处和长安大学一起编制了《2020 年西安市出租汽车运行发展报告》，截止 2020 年 12 月，西安共计有 48 家传统巡游出租汽车企业，15263 辆巡游出租汽车，11 家网络预约出租汽车企业，24783 辆网约车车辆[31]。截止目前，西安市网约车市场基本现状如下：
在网约车企业规模分布情况上，形成一超多强局面。截止 2020 年，有 11 家网约车平台企业获取运营许可证，滴滴出行、曹操出行、首汽约车稳居前三，其中滴滴出行名列前茅，规模占比为为 71.38%。
在汽车品牌类型方面，与巡游出租汽车相比，网约车车辆的品牌分布更为广泛，总体为中低端车型为主，且运营成本、维修费用等方面偏低，符合网约车市场的特点。品牌占有率排名前四的是：吉利占总体车型的 28.7%，比亚迪占比 26.1%，北汽占比为 17.4%，东风占比为 14%。
图 3-2 2020 年西安市网约车品牌分布及占比情况（单位：%）
三、西安市网约车监管存在的问题及原因分析……………………………19
（一）西安市监管网约车存在问题………………………………19
1.监管中规制措施不到位………………………………19
2.服务质量监管不到位………………………………20
四、 国内外网约车政府监管经验启示…………………………27
（一）国外典型国家网约车监管经验……………………………27
1.美国经验……………………………………27
2.英国经验……………………27
五、完善西安市网约车运营政府监管对策………………………30
(一）转变传统政府监管的理念…………………………………30
1.为网约车量身定制监管政策制度…………………………30
2.进一步提高网约车服务对象的覆盖面…………………………31
五、国内外网约车政府监管经验启示
（一）国外典型国家网约车监管经验
1.美国经验
首先，为了促进网约车市场健康有序发展，管理部门成立了专业的机构，即运输网络公司，旨在通过专业的人员及机构来管理网约车平台[44]。其次，在监管模式方面，采取了政企合作的监管模式[44]。网约车数量的剧增使得政府监管压力增大，政府适度监管放权，把部分管理的权利转交给各个网约车平台，让网约车平台监管运营中的日常事务。最后，在消费者方面，美国交通部门不仅维护普通乘客的合法权益，也特别重视保护老年人等一些弱势群体，为特殊群体提供特殊服务，满足各类人群对出行的需要。
2.英国经验
英国伦敦依据自身地域的经济发展水平，实施了双轨制度[45]。对网约车运营监管沿用已经有的租车管理体系，但是在具体监管实的过程中会区分管理，这样不仅缓解了两者的冲突，促进了传统巡游出租汽车的变革，也为出行领域营造了有序的市场氛围，更是改善运营能力不足的缺陷，优化公共交通运输系统。二是维护特殊人群的出行需求，不得因乘客自身存在的不足拒绝为特殊人群服务，同时也鼓励驾驶员为特殊人群服务，并给予物质上和精神上进行嘉奖，形成良好的社会风气。
3.新加坡经验
首先，放开准入门槛。上级管理机构规定，营运网约车的驾驶员必须依法获取出租运营驾照，持有驾驶员居住证或者工作签证，国籍要求限制[46]。其次，为网约车运营成立专门的基金组织，在厘清网约车与传统巡游出租汽车的运营范围时，也要推进传统巡游出租汽车的变革。最后，不断提升服务质量。在提升网约车整体行业服务质量时，要求驾驶员在乘客提供详细的费用说明，且为了保障消费者合法权益，提供了投诉机制，及时反馈乘客的需求。
图 3-3 西安市网约车驾驶员性别分布占比情况（单位：%）
..........................
结论
技术的变革，不仅催生了新业态的发展，也推动的生产方式的变革。而在交通领域，网约车的应运而生，不仅整合社会了闲置资源，为公众提供了更为便捷的出行方式以及操作方式，满足了公众的多元化出行需求的同时。但这种新的业态不仅冲击了传统巡游出租汽车行业，也遭受了多方的质疑，比如政府在监管的该过程中存在职能交叉、信息不畅通、消费者安全是否得到保障等问题。
本文以选取的地方政府对网约车监管为例，政府在对网约车监管的过程由于职责划分不清、权利存在交叉、联动机制差、利益冲突、社会力量参与不足等原因，致使在政策落实的过程，政府监管的不到位，乘客的合法权益得不到保障，恶性伤人事件频频发生，导致租车行业秩序的混乱。为此本人根据当前现状提出了以下三点措施：一是改变传统的监管理念，为网约车量身制定政策，发掘潜在的用户群体；二是创新监管模式，建立消费者保护机制，运用互联网技术，建立多元化的投诉渠道以及构建信用档案等；三是动员社会各方力量参与到网约车运营监管的过程中，保障公众合法权益的同时也为出行领域营造自由有序的市场环境。
网约车行业发展较快，数据更新快，且由于本人的学术水平有限，因此在获取数据信息时准确性有待提高，因此在对研究的覆盖面不全，研究的内容也缺乏深入性。本文仅从宏观层面为地方政府对网约车的监管提出对策，执行力度及可行性有欠缺，在今后的学习中，我会持续关注交通出行领域的进展情况。
参考文献（略）