1 导论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
自由贸易试验区（以下简称自贸区）肩负着深化经济体制改革和扩大对外开放的双重使命，是新常态下打造联通国内国际循环的重要载体。浙江自贸区具有“一带一路”建设、长三角区域一体化发展等国家战略的叠加优势，成立三年多时间里所形成的实践案例和制度创新成果数量位居第三批自贸试验区前列[1]。2020年 9 月，国务院印发《关于浙江自由贸易试验区扩展区域方案的通知》，浙江自贸区迎来“扩区跳级”的发展机遇。扩区后，浙江自贸区需要在更多领域取得改革创新成果，亟需足够的智力支持和人才保障。根据《浙江自贸区三周年发展成就、机遇与挑战》报告指出，当前浙江自贸区在人才的引进、留用等方面仍存在一系列困难。
人才资源作为自贸区战略功能定位实现的支点和关键，是浙江自贸区发展的基础性和战略性资源。面对自贸区的人才队伍建设困境，浙江自贸区应在人才制度上先试先行，完善人才政策供给，建立健全“引育用留”机制，建设高素质的人才队伍，走人才驱动的可持续发展道路。自贸区作为改革开放的实验田，国内外学者对自贸区建设的意义、路径、经济效应等领域的研究较多，但对自贸区人才方面的研究并不多，而以浙江自贸区为对象的研究更是留有空缺。基于理论与现实的需要，本文基于对当前人才政策供给情况的分析，从政策作用对象人才的满意度出发对人才政策供给的绩效进行评估，并提出相应的政策优化建议，为自贸区完善人才政策、打造全球人才“蓄水池”提供理论依据和现实指导。
经济新常态下发展建设自贸区具有重大意义，而人才资源又是浙江自贸区当前面临的最为紧缺、最为关键的战略资源。本文通过深入分析浙江自贸区的人才政策的供给现状，对其供给效果进行评估，并结合这两方面的研究结果提出政策优化建议。能够指导当地政府部门完善人才政策，补齐人才短板，提升区域人才竞争力，助力将浙江自贸区打造成人才特区，并为全国自贸区人才政策的完善提供浙江样本。
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1.2 研究内容与方法
1.2.1 研究内容
论文以公共管理学科知识为背景，基于对浙江自贸区人才政策供给情况的分析，从人才满意度的视角出发对人才政策的供给绩效进行评估，并结合两方面的研究结果对完善浙江自贸区的人才政策提供建议。
（1）文献述评。本部分主要使用文献分析法，对人才政策供给、评估和优化方面的研究成果进行全面分析、梳理，在此基础上总结出已有研究的理论贡献与不足之处，引出本研究的核心问题。
（2）浙江自贸区人才政策的供给特征。运用内容分析法，在借鉴已有研究成果的基础上，对当前浙江自贸区人才政策的供给情况进行全面梳理和量化研究，分析了当前浙江自贸区人才政策的供给特征与存在的问题。
（3）基于满意度的浙江自贸区人才政策供给绩效评估。从政策内容、政策执行过程两个维度构建浙江自贸区人才政策总体满意度的评估指标体系，设计满意度测评量表，通过问卷调查的方式获取研究数据，并运用 SPSS25.0 软件对样本数据进行描述性统计分析及推断性统计分析。
（4）浙江自贸区人才政策的优化路径。结合人才政策供给分析和绩效评估两方面的研究结果，提出浙江自贸区人才政策的优化建议。以期通过合理的政策选择解决浙江自贸区的人才缺口问题，助力浙江自贸区建设人才特区，支撑浙江自贸区的可持续发展。
图 1.1 研究技术路线
2 文献综述
2.1 人才政策的供给研究
研究人才政策的供给情况是进行政策评估、优化的前提基础。从政策作用层级来看，既有对国家层面[2]、地区层面[3]的人才政策研究，也有对产业层面人才政策的研究[4]。从研究视角来看，既有跨国、跨地区的横向比较[5]，又有对人才政策演进规律的纵向比较[6]。从人才政策所面向的人才类型来看，学者们主要关注科技人才政策[7]、高层次人才政策[8]等类型的人才政策供给情况。从研究方法来看，主要的研究方法有文献定性分析、比较研究、案例研究、文献量化分析。
在人才政策供给研究的内容上，既有对宏观政策体系的研究，又有着眼于微观层面具体政策的研究。国外学者的研究起步较早，宏观层面的研究主要集中在人力资源与人事管理等战略政策研究[9]；具体政策层面，主要涵盖人才发展政策[10]、人才吸引政策[11]、人才培养政策[12]、人才流动与移民政策[13]、人才医疗卫生政策[14]等方面。国内对人才政策的研究虽然起步相对较晚，但研究成果也颇为丰富，在人才的培养[15][16]、激励[17]、引进[18]等方面取得了丰富的兼具理论与实践价值的学术成果。
在政策供给演进规律的总结方面。Gokhberg 等人以科技人才政策为研究对象，将俄罗斯 1920 年以来的科技人才政策供给情况进行系统梳理，概括出政策发展的五个阶段[19]。薛楚江基于对中国 2000-2018 年间 31 个省份所有地市及以上的人才政策的归类研究，总结出我国人才政策的发展规律[20]。陈丽君归纳出改革开放以来人才政策演变经历的几个阶段，揭示了人才政策演变的内在逻辑 [21]。
在政策供给分析框架的建立与应用方面。由于政策文本信息非常的丰富，在对政策供给情况进行研究时，学者们一般会选择某种研究视角，构建相应的政策分析框架。常见的分析框架有基于政策工具、政策目标、政策效力、政策作用层级、政策作用领域等。苏立宁基于对 2006-2017 年长三角地区政府人才政策的文本分析，运用 Nvivo 质性研究软件，从政策年度、适用对象、政策类别和政策文种四个维度出发，构建了人才政策对比研究分析框架，并基于研究发现的问题提出政策优化建议[22]。陈新明等人基于对城市“抢人大战”政策的文本分析及政策效力测度，提出相应的政策优化建议[23]。近年来，从政策工具视角出发，构建相关维度对人才政策内容进行分析的研究尤为丰富，本文对这些研究进行简要梳理，如表 2.1 所示。
表 2.1 政策工具视角下人才政策供给研究的分析维度
2.2 人才政策的评估研究
2.2.1 人才政策评估的内涵
才政策评估即是对人才政策的制定、执行、效果等方面展开评估，通过评估能为优化人才政策提供决策依据。以马克霍哲[30]、沃尔曼[31]为代表的学者认为政策绩效评估是一种能够提供反馈信息，从而改进绩效的一种管理工具。在对政策评估内涵的界定上，国内外学者对其存在争议。一部分学者认为政策评估是一种“广义”的概念，包括事前、事中、事后三个阶段的评估；另一部分学者则认为对政策的事前、事中分析属于政策分析，而政策评估是一种事后评估，关注政策实施前后的效果对比，体现出“狭义”的政策评估概念。那格尔强调政策评估的重点在于对政策方案的解释和事前判断上[32]。邓恩认为政策评估是对政策完成阶段的评估，衡量的是政策行为对目标群体需要、价值与机会满足的程度[33]。以Anderson[34]、林水波和张世贤[35]为代表的学者则认为政策评估是对政策全过程的评估，包括对政策内容、执行、目标实现等各个方面的评估。在政策评估的价值方面，存在着两种争论，理性主义认为在分析过程中，事实和价值应完全独立。另一派则认为在公共政策评价中，完全实证主义难以实现。
2.2.2 人才政策评估的指标
人才政策评估指标的选择会直接影响评估结果的准确性和可靠性，学者们建立的政策评估指标主要是基于政策研究领域较为成熟的政策评估标准研究成果。具有代表性和广泛影响力的政策评估标准研究有欧文·休斯、Polster[36 ]、邓恩、那格尔等提出的政策评估标准。国内学者的研究起步较晚，主要是在借鉴国外学者研究的基础上，提出政策评估指标，其中代表性的学者有陈振明[37]。
基于政策评估标准，学者们从不同的研究视角出发构建了不同的指标体系。总体上，学者们建立的指标体系所基于的研究视角大致可分为重视成本效益分析等客观信息的非感知绩效模式以及强调满意度等公众主观判断的感知绩效模式两大类[38]。Jaffe 从人才科学技术成果产出的视角去评估政策存在的问题[39]。杨河清基于投入—产出视角，从引、用、留三个维度构建了政府引才评价指标体系，对中央“千人计划”的实施效果进行了评价[40]。陈子晔从人才规模、科技和经济产出数据三个方面构建效能评估指标，对苏州市高层次人才政策的协同度及协同效能进行了评估[41]。顾玲琍等基于产出导向，运用专家访谈、问卷调查等方法从政策知晓度、政策认可度、政策执行度、政策受益度四个方面构建了科技人才政策评估的一级指标 [42]。芮国强等选取人才规模与质量、科技创新能力、高技术产业竞争力和人才发展环境作为人才政策的一级评估指标[43]。Dietz 从专利产出维度对人才政策进行了评估，采用履历分析技术，分析科学家和工程师的人履历与从美国专利商标局收集的专利产出数据之间的关系 [44]。万玺建立结构方程模型，对海归科技人才对于创业政策的满意度与忠诚度进行了调查研究[45]。总体上，从政策体验出发的人才政策绩效评估的研究还很少。
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3 浙江自贸区人才政策的供给特征 ......................................... 11
3.1 分析框架的理论基础 .......................................... 11
3.2 人才政策的样本选择 .......................................... 12
3.3 政策分析的工具选择 ................................. 15
4 基于满意度的浙江自贸区人才政策供给绩效评估 ..................................... 23
4.1 测评指标与问卷设计 ......................................... 24
4.1.1 测评指标的筛选 ........................................ 24
4.1.2 问卷设计 ....................................... 27
5 浙江自贸区人才政策的优化路径 ...................................... 42
5.1 优化人才政策体系 .................................... 42
5.1.1 加强政策颁布主体的协同 ....................... 42
5.1.2 提高政策作用对象的针对性 .................................. 42
5 浙江自贸区人才政策的优化路径
5.1 优化人才政策体系
5.1.1 加强政策颁布主体的协同
当前浙江自贸区人才政策样本的发文形式主要以单独发文为主，应进一步加强省级部门与地市之间、各片区之间的协同。省级层面的管理机构做好统筹协调工作，加强与各片区政府的沟通与协作，结合自贸区的战略功能定位及各片区的特色产业发展需求，做好浙江自贸区人才政策的顶层设计，促进人才政策生态系统的形成。各片区的人才政策应基于自身的功能定位建设需求，保持一定的特色与差异性，避免制定较为雷同的优惠政策。打破原先存在的跨行政区域竞争的人才政策，探索共享、共赢机制，实现人才在各片区内的共享、流动。
5.1.2 提高政策作用对象的针对性
基于对于政策作用对象维度的政策文本分析，虽然当前的人才政策面向对象较为全面，不仅包含高层次人才、紧缺人才、高校毕业生、海外人才等人才个体，还涉及创新团队、荐才机构、用人单位等集体。但是目前政策作用对象与自贸区特色产业发展的人才需求的匹配度还需要进一步提高。而提高自贸区人才政策针对性的关键环节便是要促进政府-企业两大主体间进行良性互动，打破企业与政府之间在人才政策需求方面的信息不对称情况。可以将对自贸区内企业人才需求的调研工作常态化，定期由自贸区管委会牵头对自贸区企业的人才需求进行调研与梳理，并形成调研报告，及时且精准地把握用人单位的实际需求，动态更新人才招引目录。
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6 结论与展望
6.1 研究结论
本研究着眼于浙江自贸区扩区这一背景，探究如何通过完善人才政策供给解决人才“引、留、用”难题。国内外学者对人才政策相关的研究成果为本研究奠定了坚实的理论基础。本研究的主体分为三个部分：一是借鉴以往研究并结合自贸区人才政策的实际内容，从政策文种、政策工具、政策颁布主体、政策作用对象四个维度对政策文本进行量化分析，归纳出现有人才政策的供给特征及不足之处；二是通过问卷调查的方式，从政策作用对象人才的满意度出发对人才政策的供给绩效进行评估；最后是结合前二个部分研究发现的问题，对浙江自贸区人才政策的优化提出建议。具体研究结论包括以下几个方面：
（1）浙江自贸区人才政策的供给特征。从政策文种、政策工具、政策颁布主体和政策作用对象四个维度构建了政策供给现状的分析框架。选取 2020 年 9月扩区前浙江自贸区原主体区域舟山片区的 36 条人才政策作为政策样本，借助Nvivo12 Plus 软件对政策文本内容进行量化分析。研究发现，从政策文种维度来看，人才政策中强指导性政策与强操作性政策数量配比约为 1:2.6，政策文种布局结构较为科学合理。而从政策工具维度来看，当前的政策工具结构不均衡，在人才培养与开发、人才评价与管理政策工具上存在缺位问题。从政策颁布主体维度来看，各职能部门已初步形成较好的协作关系。从政策作用对象维度来看，呈现出面向主体多元化的良好局面，但仍存在两个问题，一方面所有的优惠政策均是面向引进的人才，对于存量人才的优惠政策缺位。另一方面优惠政策所面向的人才类型与自贸区特色产业发展实际需要的人才类型的匹配度有待提高。
（2）基于满意度的浙江自贸区人才政策供给绩效评估。基于人才的主观满意度，建立了包含政策内容（激励政策、服务与保障政策、培养与开发政策、引进与流动政策及评价与管理政策）、政策执行过程（政策宣传、办理程序方式、经办机构和执行人员）2 个维度 9 个指标的自贸区人才政策满意度评估模型，并将政策内容满意度和政策执行过程满意度作为评估模型的中间变量。通过问卷调查的方式获取研究数据，以舟山片区的人才作为研究样本，运用 SPSS25.0 软件对样本数据进行实证测评，通过描述性统计分析以及 t 检验、方差分析、相关分析、因子分析等推断性统计分析发现，浙江自贸区人才政策的总体满意度处于较高水平，其中政策内容的满意度高于政策执行过程的满意度。在政策内容维度，服务与保障政策的满意度最低；在政策执行过程维度，办理程序方式的满意度最低。从人口统计学特征变量在政策内容、政策执行过程和政策总体满意度三个维度上的差异性分析检验结果来看，性别、年龄、健康程度、是否落户、所在单位性质的差异并不影响在三个维度上的满意度。而不同受教育程度、婚姻状况以及月均收入对满意度存在显著影响。从相关性分析结果来看，政策内容满意度与政策总体满意度的相关性更大，在政策内容维度，“培养与开发政策”指标满意度的相关性最低；在政策执行维度，“执行人员”指标满意度的相关性最低。从因子分析的结果来看，对政策总体满意度影响程度最大的两个指标是激励政策满意度和执行人员满意度。
参考文献（略）