1 引言
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
农业是人类社会发展的基础、国民经济的命脉。同时，农业又是高风险产业，极易受自然灾害和市场波动的影响，这种高风险性造成农民收入不稳定，农业产量波动较大，严重时会威胁国家粮食安全。为了应对农业高风险性的特点，同时鼓励与支持农户从事农业生产，我国政府出台了粮食直补、良种补贴、农机购置补贴和农资综合补贴等一系列的农业补贴政策。但是受到国家财政实力和 WTO 农业协议的限制，农业直接补贴这种“黄箱政策”发展空间十分有限。
农业保险作为一种分散农业风险、补偿灾害损失的有效手段；同时，又属于 WTO 农业协议所允许的“绿箱政策”，被世界各国广泛的应用于农业保护体系中。如美国 2014 年 2月出台的新农业法案《食物、农场及就业法案》中通过采取“取消农场的直接补贴，增加农业保险险种，提高农业保险保额、扩大农业保险覆盖面”等措施，强化农业保险在农户抵御生产和价格风险中的作用。此外，在此次法案中将棉花保险项目叠加收入保护计划，实现棉花补贴政策重心从直接补贴的“黄箱”政策转向农业保险的“绿箱”政策，有效避免贸易争端，保障棉农收益。
进入 21 世纪以来，我国政府对农业保险的发展给予了前所未有的高度重视。2003 年十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中首次明确提出“探索建立政策性农业保险制度”，2004 至今连续 15 年的“中央一号文件”、“十一五”规划、“十二五”规划、“十三五”规划等均对我国农业保险的发展提出了明确要求并指明了发展方向。我国政府于 2004 年 10 月在黑龙江、浙江、吉林省、上海、新疆等 9 个省、市自治区启动农业保险试点。并于 2007 年在吉林、内蒙古、新疆、江苏、四川、湖南等6 个省份开展中央财政农业保险保费补贴试点，到 2012 年保费补贴区域已扩大至全国范围。2013 年 3 月 1 日，《农业保险条例》正式实施，意味着我国农业保险进入到规范发展时期。同年 11 月中共中央十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“完善保险经济补贴机制”、“建立巨灾保险”、“完善农业险制度”，为我国农业保险深化发展指明了方向和思路。2014 年 8 月 10 日国务院印发《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（即新国十条），明确提出扩大农业保险；探索价格保险、天气指数保险等新产品；健全多部门合作机制；拓展“三农”保险的广度和深度；提高中央、省级财政保费补贴等，标志着国家对农业保险的发展规划进入到战略升级阶段。到 2015 年国务院发布《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，意见中进一步指出扩大中央财政保费补贴范围，将主要粮食作物保险全部纳入中央财政保费补贴目录；同时提高农业保险保障水平，指出：中央财政补贴的农业保险险种的保险金额应当覆盖直接物化成本。再到 2018年，以全面部署实施乡村振兴战略为主题“中央一号”文件对农业保险的发展提出了更高的要求，文件指出“探索开展稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，加快建立多层次农业保险体系。”
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1.2 国内外研究动态和趋势
1.2.1 国内文献综述
在“中国知网”（CNKI）以“农业保险”为主题进行检索时发现，自 2004 年我国“中央一号文件”提出开展政策性农业保险试点以来，农业保险的研究成果直线上升，并且分别在 2008 年（2007 年开展保费补贴试点）、2014 年（2013 年农业保险条例颁布）、2016 年（2015年中央提出农业供给侧改革）达到波峰（见图 1-1）。研究内容包括农业保险的性质与属性、农业保险制度与模式、农业保险市场、农业保险主体、农业保险补贴、农业保险法律制度以及国外农业保险借鉴等方面。根据本文研究的内容，本文从农业保险效果、农业保险保费补贴政策对供求主体的影响、农业保险影响因素和农业保险相关政策改善方案等方面进行文献综述。
（1）农业保险评价的研究
随着我国农业保险工作的逐步展开，对农业保险评价的研究也得到政界和学界的高度重视。国内学者对农业保险评价方面的研究主要包括农业保险效果评价、农业保险效率评价及农业保险绩效评价三个方面。
1）农业保险效果的研究
在农业保险效果的研究上，学者们通过研究农户参保后某一项或几项指标（如：农户福利、农民收入、农户意识等）的变化，通过来分析评价农业保险实施效果。王克（2014）[1]52-68、康敏（2012）[2]25-32 从农户福利视角出发，通过建立标准户，分别对农作物保险和农业保险的实施效果进行评价。姜万军（1997）、孙朋等（2011）、周稳海等（2014）、柴智慧（2014）、张小东（2015）、侯代男等（2017）、侯茂章等（2017）[3]-[9]则从农业保险对农民收入的影响入手，通过分析农业保险在稳定农户收入方面的作用，进而评价农业保险的实施效果。杨雪美等（2013）、方蕾（2016）、叶明华等（2014）[10]-[12]从农户意识角度研究农业保险开展的具体情况和实施效果。亦有学者通过研究农户对农业保险的主观评价来分析农业保险效果。张遵东，周楠楠（2015）[13]通过对政策对象（农户）进行问卷调查，从农户的风险意识与农户主观评价角度来研究贵州政策性农业保险的实施效果。张旭光（2016）[14]从奶牛保险减损效果的角度出发，分别从农户主观评价和客观效果两个角度分析了奶牛保险的减损效果，结果显示农户对奶牛保险减损效果的满意度较高，但奶牛保险的客观减损效果不佳。
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2 相关概念界定及理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 农业风险
（1）农业风险的概念界定
农业风险是指农业生产者在农业生产经营过程中所面临的导致农业损失不确定的状态。这种“不确定”是由于农业生产经营过程中的不确定性和人的有限理性所导致的。由于农业生产经营过程中人们所面临的自然条件、经济状况、生产方式等因素的不同，使得农业风险具有种类多、范围广、程度深、发生频率高、损失强度大、区域性、季节性、不确定性、评估复杂和广泛伴生性等特点。
（2）农业风险的分类
农业生产经营过程中风险因素众多，人们对于农业风险的认识也不尽相同。因此从不同的研究角度可以对农业风险进行不同的分类。常见的分类方式是根据风险的成因把农业风险分为以下四种类型。
1）自然风险
自然风险，顾名思义是指由于自然条件发生变化所引致的自然灾害造成的农业风险。自然灾害包括低温、霜冻、旱涝、暴雨、冰雹、大风、地震、泥石流、虫害、鼠害等自然因素所引起的灾害，也包括大气污染、农业污染等人为因素所引发的灾害。
2）市场风险
所谓市场风险是指由于外部社会环境变化或偶然性因素的出现，致使农产品实际收益与预期收益发生背离的程度。市场风险源自市场经济、市场价格的波动，一般体现在农业投入品和产出品的价格波动上，因此又被称为价格风险。
3）制度风险
制度风险是指由政府制度变化而产生的对农业生产的影响，导致农业生产实际收益偏离预期收益。制度风险产生于政府在相关制度上的不稳定或执行上的过失行为。这种不稳定和过失行为，会扰乱农户的农业生产经营，降低农户生产经营的信心。
4）技术风险
技术风险是指由于农业生产技术的应用，而有可能产生的实际收益和预期收益的偏离。在农业生产过程中，农业技术的应用一方面能够提高农业生产经营收益和农业生产效率；另一方面，由于农业技术的未知性和不成熟性，可能会带来产量的减少，进而造成收益损失。
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2.2 相关理论
2.2.1 农业保护论
农业保护是指在符合 WTO 规则的条件下，政府一方面通过建立完善的农村市场体系和良好的农业宏观调控环境，实现资源无偿的从非农产业向农业产业转移，提高农业产业的综合实力；另一方面则通过实施一系列的保护与支农措施，增加国内农业受支持的程度，提高本国农业的国际竞争水平，最终实现农民收入提高，农业及国民经济持续、协调、快速发展的目标（叶堂林，2005）[168]。
农业保护理论的内涵：
（1）农业是最首要的基础产业理论
农业是人类社会发展的基础产业，最早可以追溯到石器时代，农业就已经成为人类抵御自然风险的重要产业和获得赖以生存食物的主要来源。社会化生产最初也是始于农业，在农业发展的基础之上才有了工业和第三产业。可以说，人类的进化和社会的发展都离不开农业，没有农业就没有人类的现代文明。
首先，从经济角度看，农业是经济发展的基础，经济各部门的存在与发展离不开农业。农业为国民经济快速有序发展做出巨大贡献，为其他生产部门提供原料和劳动力，是商品流通的重要市场，同时也是重要的创汇来源。
具体来说，农业为国民经济中各个部门提供原材料和产品，无论是农产品加工企业，还是重工业、轻工业，其生产加工的原料均来自于农业。并且，伴随农业现代化的发展，农村剩余劳动力日益增加，这些剩余劳动力被逐渐转移到其他的社会生产部门，缓解其他产业部门在发展中出现的用工荒。同时，农村具有广阔的市场空间，是重要的商品流通市场，工业生产的产品进入农村市场销售，实现资金回笼，为工业扩大和再生产提供资金支持。此外，农副产品是重要的出口物资，在出口产品中占有重要的地位，是重要出口创汇物资。
其次，从社会角度看，农业是社会安定的基础。农业是人类的衣食之源，生存之本。农副产品的来源是农业生产，农业生产为人们提供粮食、蔬菜等生存必需品。如果农业不能提供充足的食物，会造成社会不安定，况且食不果腹又谈何发展。
第三，从政治角度看，农业是国家自立的基础。如果一个国家粮食不能自给，需要大量进口，那么这个国家就如同被扼住喉咙。一旦国际政治局势发生变化，该国的人民生活、经济发展甚至国家安全会遭受严重的威胁。美国前国务卿基辛格曾说过“谁控制粮食，谁就控制所有人。”因此，农业问题关系到国家的粮食安全，已经不仅仅是一个的产业问题、经济问题，它更是国家安全问题，关系到一个国家在国际竞争中能否保持独立自主地位的问题。
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3.1 黑龙江省政策性农业保险的发展历程····················· 34
3.1.1 曲折发展阶段（1950-1991 年）····················34
3.1.2 模式探索阶段（1991-2007 年）···················35
4 黑龙江省政策性农业保险绩效评价指标体系构建与指标分析··············· 44
4.1 政策性农业保险绩效评价指标体系···························· 44
4.1.1 指标体系构建原则·····························44
4.1.2 指标体系构成································45
5 黑龙江省政策性农业保险绩效评价························64
5.1 数据来源与指标说明··························64
5.1.1 数据来源···························· 64
5.1.2 指标选取与说明····················64
7 黑龙江省政策性农业保险绩效提升的策略
7.1 绩效提升的目标与原则
7.1.1 绩效提升的目标
政策性农业保险绩效提升的总体目标是通过对模式、政策、体系、制度、机制等方面的安排，促进政策性农业保险的相关利益主体（政府、保险公司和农户等）积极的参与到政策性农业保险中来，实现政策性农业保险绩效的提高。结合黑龙江省政策性农业保险绩效评价及其影响因素分析结果和黑龙江省农业、经济、农业保险发展实际，本文将黑龙江省政策性农业保险绩效提升的目标具体分为三个层次：
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8 结论与展望
8.1 研究结论
本文主要的研究内容与结论如下：
（1）农业保险具有分散风险，稳定农民收入的作用，能够改善农业的“弱质性”；同时农业保险具有“准公共物品”的性质，需要政府对农业保险进行补贴，否则会出现市场失灵。黑龙江省政策性农业保险的发展先后经历了曲折发展阶段、模式探索阶段，在加入到中央财政保费补贴试点以后，黑龙江省政策性农业保险进入到蓬勃发展阶段。并且当前黑龙江省政策性农业保险是在“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进、权责明晰、‘五公开、三到户’”的原则下开展的，经营政策性农业保险的机构主要有阳光农业相互保险公司、中国人民财产保险公司等，其保费补贴范围主要是农作物和大型牲畜。
（2）从农户、保险公司、政府三个维度构建政策性农业保险绩效评价指标体系，在此基础上，基于 2008-2016 年黑龙江省统计数据和 916 户农户的微观调研数据，对绩效评价指标进行了分析，得出：一是政策性农业保险在稳定农民收入等方面具有一定作用，但是农户对政策性农业保险的保障水平和服务水平的满意度不高，并且农户的参保积极性不高；二是黑龙江省保险公司在农业保险组织实施方面表现的比较稳定，引进先进技术提升了服务效率，但高赔付率制约保险公司的进一步发展；三是政府保费补贴资金逐年增加，补贴相对稳定，补贴资金杠杆作用日益明显，农业、农业保险快速平稳发展。
（3）运用熵值—灰色关联分析法对黑龙江省政策性农业保险绩效进行评价，得出：1）在 2008-2016 期间，黑龙江省政策性农业保险总体绩效有所提升，但总体绩效得分不高，仍有很大的上升空间。2）农户维度绩效有所提升，稳定收入指标和积极性指标的关联度分值逐年提高，表明随着政策性农业保险深入开展，农户的保险意识有所增强，参保率持续提高，但保费负担关联度分值较低且波动较大，但保费支出在农民消费中的比重依然较高，农民的保费负担较重。3）保险公司维度绩效整体水平较低，波动较大。组织实施指标关联度分值波动上升，风险防控能力指标关联度分值除在 2015 年出现一个极大值外，其他各年保持上升，可见黑龙江省政策性农业保险的组织实施能力、风险防控能力都有所提高；而经营水平指标关联度分值在一个比较低的水平，且波动较大，说明政策性农业保险经营效益低且不稳定。
参考文献（略）