第一章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
2020 年初爆发的新冠肺炎疫情（以下简称“疫情”），是建国以来我国遭遇的传播速度最快、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。截止 2020 年 8 月 31 日，我国新冠肺炎感染人数达 85058 例，累计出院 80208 例，全球累计确诊 2485 万例，且仍在继续增加。疫情爆发后，国家立即对各项防控工作展开部署，社会慈善力量积极捐赠款物，共同为疫情防控工作提供经费物资保障。各项工作有序开展的同时，也存在少数地区防疫物资发放不公开透明，物资领用发放渠道不畅通等问题。面对疫情对我国国家治理体系带来的的大考，李克强总理强调：“财政、审计部门要加强监督，切实做好疫情防控重点医疗物资和生活必需品保供工作”[1]。面对疫情防控对审计工作提出的新要求，国家审计署对疫情防控经费物资审计工作高度重视，印发了《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控财政资金和捐赠款物审计监督工作的通知》，要求各级审计机关按照精准施策、科学防治的要求，突出审计重点，完善方式方法，把握职能定位，对各部门防疫工作的开展提供全力支持，及时发现问题，指出问题，并及时督促整改，以审计监督实效助力疫情防控工作高效顺畅开展[2]。此外，国家审计署还召开了“应对疫情防控资金和捐赠款物专项审计和推进财政一级预算单位审计全覆盖工作”的视频会议，并联合财政部等国家五部委发布了《关于打赢疫情防控狙击战强化疫情防控重点保障企业资金支持的紧急通知》，多措并举，充分发挥国家审计“为国而审，为民而计”的功能。
同时，疫情防控经费物资从筹集到分配再到使用，过程中影响因素众多，涉及主体广泛，对其开展全面系统的审计工作，审计方法的选择十分重要。总结我国以往汶川地震等其他突发公共事件经费物资审计经验，发现跟踪审计过程性和时效性的特点，与疫情防控经费物资审计要求十分契合。故本文将跟踪审计应用于疫情防控经费物资审计中，以期通过审计监督评价作用的发挥，更好的保障疫情防控经费物资的效益性和合法合规性。
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1.2 国内外研究综述
本次疫情属于突发公共卫生事件[5](郑石桥，2020)，政府部门对疫情防控经费物资筹集使用管理的政策措施，则属于公共政策[6] (郑小荣，2020)，那么对疫情防控经费物资的审计既属于突发公共事件审计范畴，也属于公共政策审计范畴。基于此，本文对国内外公共政策审计研究、突发公共卫生事件审计研究、跟踪审计研究和疫情防控经费物资跟踪审计研究的相关成果进行了梳理。
1.2.1 公共政策审计研究综述
首先是疫情防控经费物资审计的公共政策审计属性。公共政策的定义，由国外学者Wilson W (1887)首次提出，他认为政策是由具有立法权的政治家制定的而由行政人员执行的法律和法规[7]。后来又有学者在此基础上进行了补充，Easton(1953)认为公共政策是国家对社会利益进行权威分配的工具[8]。Lasswell H D 和 Kaplan A（1970）认为公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划” [9]。国内对于公共政策审计的研究中，张润泽（2010）认为公共政策具有利益分配功能，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，也是政府治理的基本工具 [10]。我国对于公共政策的审计主要集中对在公共政策的执行落实审计上。之所以要进行公共政策落实审计，魏明、席小欢（2017）认为，对公共政策落实情况开展审计的目的，是促进国家政策得以顺利执行并取得预期的政策效果[11]。樊士德（2016）认为，政策审计作为国家审计的重要方面，对于确保宏观政策在经济、政治、文化、社会、生态文明五位一体建设方面的统筹推进和落实十分重要，构成了国家治理的重中之重。国家治理体系和治理能力现代化进程的推进、宏观经济的正常运行以及社会矛盾风险的消除和化解离不开宏观政策的调节，而政策的科学化、合理化和效果如何离不开政策审计[12]。认识到公共政策落实审计的重要性后，我国学者在公共政策落实审计的审计方法上也进行了诸多研究，李曼、陆贵龙（2012）认为，公共政策的多层次性和动态性，决定了公共政策审计也必须具有动态性，即必须采用政策落实跟踪审计的方法来解决由公共政策的动态变化所导致的“审计反馈的滞后效应” [13]。2014 年 10 月，国务院发布的《关于加强审计工作的意见》明确要求要发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用，持续组织跟踪审计[14]。2015 年，审计署《关于进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实的意见》将“促进重大政策有效落实”作为首要任务, 进一步明确了政策措施跟踪审计的重点、范围和要求[15]。2020 年，审计署发布《2020 年国家重大政策措施落实情况跟踪审计工作指导意见》，进一步肯定了跟踪审计在重大政策落实中的重要地位，并提出要发挥跟踪审计助力统筹推动疫情防控和经济社会发展政策落实、助力脱贫攻坚、助力乡村振兴、助理污染防治等多个国家战略方面的作用[16]。国外学者对于公共政策审计的理念与我国学者基本相同，如 Howlett和 Ramesh （2003）就认为，对公共政策的审计应包括对政策制定、执行和实施全过程的评价与鉴定[17]，即我们所说的“全过程审计”。由此总结，对于公共政策落实审计采用跟踪审计的方法，在国内外学者中基本达成共识，尤其符合我国目前的国情。疫情防控经费物资效率性的发挥，合法合规的分配使用，都需要相关政策的落实作为前提保障，因此，跟踪审计对于疫情防控经费物资跟踪审计同样适用。
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第二章 相关概念及理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 突发公共卫生事件应急资金审计
此次的新型冠状病毒肺炎疫情属于突发公共卫生事件，对其经费物资开展的审计属于应急资金审计。关于应急资金审计，马蔡琛（20020）认为，应急资金具有时间紧迫和体量巨大的特征，主要经历拨付、管理、使用三个阶段，随着突发公共卫生事件的推进，应急资金审计不同阶段的重点也应不断变化[40]。
基于目前对突发公共卫生事件和应急资金审计的研究，本文对此次疫情防控的应急资金审计概念做了部分补充，具体界定如下：此次疫情防控的突发公共卫生事件应急资金审计，是为了满足审计服务国家治理需要而展开的即时审计，主要审计内容为疫情防控资金使用；社会捐赠款物管理及使用；财税政策落实；相关金融支持。审计工作具体开展时，可根据应急资金拨付、管理、使用的三阶段，将突发公共卫生事件应急资金分为筹集接收、拨付分配、使用管理三个阶段进行审计，其中筹集接收阶段主要关注有效性、合规性，拨付分配阶段主要关注公平合理性，使用管理阶段主要关注合法性。
2.1.2 跟踪审计
关于跟踪审计的定义，理论界还未形成统一的看法。以往文献研究在跟踪审计改变了传统审计事后审计的现状，是一种事前、事中、事后的全过程审计这一点上达成一致。审计机关的提前介入，可以及时发现和纠正项目关键环节中的问题，使问题能够及时得到有效解决，克服了传统审计方式纠正问题的滞后性[41]。跟踪审计全过程监督，不仅能及时发现和纠正项目运行过程中的问题，还可以揭露和反映制度体系存在的某些问题，通过提出合理化建议，为审计项目带来长远效益[42]。
基于以上研究梳理，本文对跟踪审计概念进行以下界定：跟踪审计是对于动态性强、层次多样的，关系国家民生的重大项目进行全过程、早介入的一种审计方式。旨在提高被审计对象的经济效益、合规性、合法性等。与疫情防控经费物资审计的适配性强，能够及时发现和预防经费物资筹集使用过程中出现的问题，对于国家开展对疫情防控的专项审计有不可替代的作用。
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2.2 理论基础
2.2.1 公共受托经济责任论
在公共受托经济责任中，政府作为社会资源的受托人，承担着公共受托经济责任，需要向社会公众汇报对社会资源的经营管理情况，同时也负有财政管理和计划项目方面的责任。因此对各级政府部门进行疫情防控跟踪审计是符合经济社会规律的。
在疫情防控中，一方面，各级政府部门不仅受托管理使用好来自社会各界的抗疫物资，同时也是上级政策贯彻落实的受托者，承担着多方的委托责任；另一方面，疫情防控经费物资的效益性和筹集使用合法合规性，直接关系到每一位社会成员的切身利益，每一位社会成员都有权利对受托者进行监督，所以公共受托经济责任论是我们开展疫情防控跟踪审计理论基础。也正是由于各级政府所承担的受托经济责任重大，所以必须对疫情防控经费物资开展全过程跟踪审计，使得疫情防控的各级部门高效使用好抗疫物资，精准贯彻好防疫政策，承担好受托的经济责任，助力早日取得疫情防控工作的全面胜利。
2.2.2 免疫系统论
免疫系统论认为审计的本质是国家经济运行的“免疫系统”，具有预防、揭露和抵御功能。通过依法严格审计，可以对审计中发现的制度性缺陷和问题进行反馈，促进相关制度的创新、重构、建立与完善；可以揭露工作中的不真实、不合法以及弄虚作假、损失浪费、舞弊腐败等问题，并及时加以纠正，从而维护经济活动正常秩序；可以及时发现和抵御各种违法犯罪分子的侵蚀和腐败行为，维护宏观政策和法纪规章的严肃性[43]。 此次疫情防控，是对我国治理能力和治理体系的一次大考，在显现我国社会制度和治理体系优越性的同时，我们也发现了目前我们的信息披露制度、应急法制建设等仍存在急需完善之处。那么在此阶段，发挥国家审计的“免疫”和“体检”功能就十分必要了，通过此功能及时发现疫情防控中存在的问题并进行依法处理，从而利用审计成果完善治理机制，防范和化解重大风险。因此，免疫系统论也是我们开展疫情防控经费物资跟踪审计的重要理论基础。只有通过对疫情防控经费物资的全面跟踪审计，及时发现我们在应急管理、风险应对、信息披露等方面的问题，并进行及时的调整完善，才能更好的让审计工作助力国家治理体系完善，实现国家治理体系和治理能力的现代化。
表 4-3 使用管理阶段指标设计表
第三章 疫情防控经费物资跟踪审计的组织与实施 ........................... 16
3.1 疫情防控经费物资跟踪审计的必要性 ...................................... 16
3.2 审计目标 ............................................ 17
3.3 审计主体 ........................................ 17
第四章 疫情防控经费物资跟踪审计评价指标体系构建 ................................. 20
4.1 各阶段经费物资审计评价指标选择 ................................ 20
4.1.1 筹集接收阶段指标选择 ........................................ 20
4.1.2 拨付分配阶段指标选择 ...................................... 22
第五章 H 省疫情防控经费物资跟踪审计评价实务 .................................. 35
5.1 H 省疫情防控经费物资基本情况 ............................................. 35
5.1.1 经费物资筹集接收情况 .............................. 35
5.1.2 经费物资拨付分配情况 .......................................... 35
第五章 H 省疫情防控经费物资跟踪审计评价实务
5.1 H 省疫情防控经费物资基本情况
5.1.1 经费物资筹集接收情况
疫情爆发后，H 省积极筹集经费物资，保障各项抗疫工作的有序展开。据 H 省财政厅和民政厅发布的数据显示，此次疫情防控经费物资主要由 H 省财政资金拨付、中央直达 H 省资金和社会各界捐赠资金及物资组成。截止 2020 年 8 月 31 日，财政部累计下达H 省中央财政直达资金 828.6 亿元。其中，抗疫特别国债 398 亿元，特殊转移支付资金254.7 亿元，正常转移支付资金 153.9 亿元，地方政府一般债券资金 22 亿元。此外，为指导社会慈善力量规范有序参与疫情防控工作，H 省民政厅发布《关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》，印发《关于进一步加强疫情防控慈善捐赠管理的通知》等 8 个文件，公开有关慈善组织接收捐赠的银行账户信息和联系方式，引导社会慈善机构有序捐赠资金和物资。截至 2020 年 8 月 31 日，全省 133家慈善组织和 160 家红十字会累计接收捐赠资金 12.25 亿元、接收物资折价 4.06 亿元。
5.1.2 经费物资拨付分配情况
对于筹集到的多种渠道抗疫物资，H 省第一时间将资金拨付分配至抗疫一线，保障防疫医疗物资供应，保障企业复工复产，保障人民群众正常生活。H 省设立疫情防控专项资金，覆盖税费减免、财政拨款、金融贷款、稳就业补贴等多个方面，截止 2020 年 8月 31 日，H 省专项金融贷款额 185.22 亿元，税费减免额 586.3 亿元，稳就业专项支出21.5 亿元，社保医保减免 248.9 亿元。拨付慈善捐赠资金 11.6 亿元，发放物资折价 4.05亿元。除了将拨付分配资金本省疫情防控和本省民生保障外，H 省还选派 9 支医疗队、1100 人驰援湖北武汉和神农架林区，累计承接 86 架次国际航班分流任务，紧急组织转产防疫物资，向武汉调拨近 100 万套防护服，为全国防疫大局作出贡献。同时还将部分抗疫经费物资用于国际疫情防控的人道主义援助。作为人口大省，H 省在疫情防控经费物资拨付分配方面这一系列举措，极大的稳定了民心，鼓舞了士气，给了中小企业和普通民众信心，保障了经济社会的平稳发展。
表 4-4 层次分析判断矩阵表
第六章 结论与展望
6.1 研究结论
本文在对疫情防控经费物资的审计目标、审计主体审计对象等进行明确后，依托公共受托责任论、免疫系统论、国家治理理论，运用层次分析法和模糊综合评价法构建了一个对疫情防控经费物资进行跟踪审计的指标体系，并将 H 省 2020 年前三季度的疫情防控工作作为案例，利用前面所构建的评价指标体系对其前三季度的疫情防控经费物资筹集接受阶段的合规性、拨付分配阶段的合理性和使用管理阶段的合法性等进行评价，以期完善我国疫情防控甚至重大突发公共事件经费物资审计的审计方法和理论。得出的主要结论如下：
第一，本文通过对公共政策落实审计、突发公共事件审计、跟踪审计、疫情防控经费物资跟踪审计国内外文献研究的梳理，发现我国对于疫情防控经费物资跟踪审计的指标构建研究较少，基本处于空白状态。在国家治理体系和治理能力现代化、增强各方面风险应对能力的大背景下，对于包括疫情防控在内的重大突发公共事件跟踪审计的研究有待进一步拓展和深入。
第二，疫情防控经费物资跟踪审计所涉及的主体众多，且疫情防控经费物资的合理合规使用直接关系到每一位民众的切身利益，故对于疫情防控经费物资进行跟踪审计评价指标体系设计，必须分不同阶段进行，且应根据每个防疫阶段不同的审计重点与目标，设计相应的审计指标。只有这样，才能更完整、客观的对疫情防控经费物资进行审计评价。在疫情防控常态化趋势不断加深的背景下，对疫情防控经费物资跟踪审计指标评价体系的构建十分必要。
参考文献（略）